۲- ۱۰- بررسی مدیریت شهری ( مکانیزم های اجرایی، منابع مالی و برنام های عمرانی پنج ساله شهرداری)
۱-۲-۱۰- کلیات
اصطلاع مدیریت شهری و اینکه این سیستم چه وظایفی دارد، دقیقاً به وسیله چه کسانی اداره میشود و از چه منابعی تغذیه میشود، فاقد فضای مفهومی مشخص و تعریف شده است و از کشوری به کشور دیگر و حتی از شهری به شهر دیگر متفاوت است. علت این امر را علاوه بر ویژگیهای ذاتی سیستم مدیریت شهری، باید در جدید بودن نسبی مفهوم مدیریت شهری و وابستگی شدید آن به حوزههای علمی و عملی دیگر هم جستجو کرد. این عوامل موجب تنوع مفهومی زیاد مدیریت شهری در طول زمان و نیز در پهنه جغرافیایی کشورهای مختلف شده است.
لذا میتوان گفت منظور کلی از سیستم مدیریت شهری عبارت است از : یک سازمان گسترده متشکل از عناصر و اجزاء رسمی و غیر رسمی موثر و ذیربط در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی و کالبدی حیات شهری با هدف اداره، هدایت و کنترل توسعه همه جانبه و پایدار شهر مربوطه.
علاوه بر تعاریف عمومی فوق تعاریف تخصصی محدود دیگری هم برای این سیستم ارائه شده است که ازجمله میتوان به دو تعریف زیر اشاره کرد:
الف – مدیریت شهری به عنوان چارچوب سازمانی توسعه شهر به سیاستها، برنامه ها و طرح ها و عملیاتی مربوط میشود که در پی اطمینان از تطابق رشد جمعیت با دسترسی به زیر ساختهای اساسی مسکن و اشتغال هستند. کارآیی مدیریت شهری وابستگی مشخص به عوامل زمینهای از قبیل ثبات سیاسی، یکپارچگی اجتماعی و رونق اقتصادی و نیز عوامل دیگری از قبیل مهارت و انگیزههای سیاستمداران و اشخاص استفاده کننده از این سیاست ها دارد. تحت این شرایط، چارچوب و ویژگیهای سازمانی حکومت و مدیریت شهری، بویژه نقش اجرایی بخش دولتی و عمومی در این زمینه، نقش بسیار تعیین کنندهای در موفقیت آن ایفا میکند.
ب ) مدیریت شهری: هر یک از اصطلاحات دیگری از قبیل شهرداری و مدیریت حکومت محلی میتواند بعنوان زیر مجموعه ای از حکومت محلی تعریف شود و با عنوان شهرداری مورد اشاره قرار گیرد. مشخصات شهردرای از کشوری به کشور دیگر متفاوت است . اما میتوان حوزه شهرداری را بطور کلی با خصوصیات زیر تعریف کرد: ناحیهای که بوسیله مرزهای اداری معین مشخص شده است، ویژگی مسلط شهری دارد، معمولاً توسط یک مجموعه از مأمورین برگزیده محلی اداره میشود و در محدوده یک واحد حکومتی بالاتر مثل فرمانداری قرار دارد. مدیریت شهری به عنوان الگویی برای مدیریت و توسعه سکونتگاههای شهری اعم از شهرهای کوچک و بزرگ و مادر شهرها مطرح میشود. دو نکته اساسی در این سیستم قابل ذکر است:
- باید الگویی از مدیریت شهری خوب و قابل تطبیق با هر شهری، صرف نظر از اندازه آن ارائه شود.
- واژه شهرداری هم به حوزه عمل شهرداری و هم به مجموعه اداری شهرداری اشاره دارد و به این ترتیب همه بازیگران فعال در امور شهری نظیر شرکتهای خصوصی، نیروهای اقتصادی، نیروهای غیر رسمی، مجامع و سازمانهای اجتماعی را هم شامل میشود. مدیریت شهری هم به وظایف روزمره و هم به برنامه ریزیهای دراز مدت مربوط میشود، لذا شهرداری به تصمیم گیری، جستجوی راههایی برای توافق و مصالحه، توسعه همه جانبه ناحیه شهری بعنوان یک هویت فیزیکی و توسعه فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی لازم برای رفاه و بهبود وضعیت همه شهروندان میپردازد.
۲-۲-۱۰- بررسی مکانیزمهای اجرایی شهرداری
۱-۲-۲-۱۰- تعیین مولفههای اساسی سیستم مدیریت شهری
بمنظور مطالعه و بررسی مکانیزمهای اجرایی شهرداری، مهمترین گام شناخت سیستم مدیریت شهری میباشد. بر این اساس تعیین مولفههای اصلی سیستم مدیریت شهری بعنوان سیستم تعیین کننده نحوه هدایت توسعه شهری میباشد. لذا مولفههای اصلی تعریف سیستم مدیریت شهری به شرح زیر میباشند:
الف ـ مدیریت شهری واجد صفات لازم برای یک سیستم، از نوع سیستمهای باز و بسیار پیچیده انسانی و اجتماعی است که با عناصر و روابط بسیار متعدد و متنوعی مواجه است، لذا ضروری است تا تمام این عناصر در چارچوب همین روابط سیستماتیک قرار گرفته و جایگاه، نقش و وظایف آنها در هماهنگی با ملاحظات و نیازهای همین چارچوب تعریف و تبیین شوند.
ب ـ داده های سیستم مدیریت شهری خواستههای دولت و شهروندان هستند و ستاندههای آن که در طی فرآیند برنامهریزی، طرح و اجرا به دست میآیند، توسعه کمی و کیفی زندگی شهری است.
پ ـ مدیریت شهری به عنوان یک سازمان نیز از پیچیدگی زیادی برخوردار است و از نوع سازمانهایی محسوب میشود که بعلت گستردگی و تنوع درونی و محیطی زیاد با درجه بالایی از نامعلومیها، قیود و عدم قطعیت مواجه است.
ت ـ هدف کلی سیستم مدیریت شهری تأمین و ایجاد زمینه و محیط مناسب برای زندگی راحت، امن و کارآمد شهروندان به تناسب ویژگیهای اجتماعی، اقتصادی و کالبدی است.
ث ـ محیط اجتماعی، سیاسی و اقتصادی تأثیر بسیار زیادی بر کارایی سیستم مدیریت شهری و چگونگی عملکرد آن دارد. از جمله مهمترین این ویژگیها میتوان به میزان میل شهروندان به مشارکت پذیری نظام سیاسی و اداری به میزان ثبات سیاسی، میزان و چگونگی دخالت و ارتباط دولت مرکزی و بخش عمومی با مدیریت شهری، الگوی اداری وسازمانی حاکم بر کشور و شهر، ویژگیهای اقتصادی کشور، شهر و شهروندان اشاره کرد.
ج ـ سیستم مدیریت شهری بعنوان زیر مجموعهای از حکومت محلی، جزئی از نظام سیاسی و اداری کلان حاکم محسوب میشود و از اصول و ملاحظات عمومی واختصاصی آن تبعیت میکند. در این مفهوم هرجامعهای نیازمند الگوی مدیریت شهری متناسب و اختصاصی خود بوده و الگوی جهان شمول وجود ندارد.
چ ـ چارچوب سازمان مدیریت شهری از عوامل بسیار موثر در کارایی آن بشمار میآید و میتواند زمینه عمل موفقیت و یا شکست آن باشد.
ح ـ چارچوب سازمانی مدیریت شهری، تمام سیستم شهری را تحت پوشش قرار میدهد و از تمام پتانسیلهای رسمی و غیر رسمی اداری، سیاسی و اجتماعی و اقتصادی شهر بطور هماهنگ استفاده میکند، اما در هر حال شهرداری بعنوان هسته مرکزی و اصلی این چارچوب محسوب میگردد.
۲-۲-۲-۱۰- تبیین جایگاه و وظایف مدیریت شهری در نظامهای برنامه ریزی و مدیریت اجرایی.
سیستم مدیریت شهری بنا به تعریف و به لحاظ وظایف عملی خود، موظف به برنامهریزی توسعه وعمران شهری و اجرای بر نامهها، طرحها و پروژههای مربوطه است. بر این اساس وظایف و جایگاه برنامه ریزانه و اجرایی مدیریت شهری را میتوان به شرح موارد زیر تبیین کرد:
الف ـ تبیین نقش برنامهریزانه سیستم مدیریت شهری: این نقش را میتوان در دو قالب روابط برون سیستمی و روابط درون سیستمی مطالعه کرد. در قالب اول روابط مدیریت و برنامهریزی شهری با نظام عمومی برنامهریزی در سطوح بالاتر برنامه ریزی، بررسی و مطالعه میشود. مهمترین موضوع قابل توجه در این سطح، ضرورت تأمین هماهنگی این سطوح با یکدیگر است. قالب دوم، تهیه برنامههای جامع فیزیکی، اقتصادی، اجتماعی و مالی لازم را برای توسعه کارآمد شهر بعنوان یکی از وظایف سیستم مورد توجه قرار میگیرد. دیدگاه نظری اصلی درتبیین نقش برنامهریزانه مدیریت شهری، تلفیق و ترکیب مدیریت و برنامهریزی با یکدیگر است. بصورتی که سیستم کلیه مراحل تصمیم گیری، سیاستگزاری برنامهریزی طراحی و اجرا را شامل گردد. اهمیت این نکته از توجه به این موضوع ناشی میشود که اصولاً تکامل مدیریت شهری زاییده تلاشهای انجام شده برای توسعه و بهبود یک روش شناسی مؤثر و کارآمد مدیریت و برنامهریزی استراتژیک در سطوح مادر شهری و شهرداری هاست.
ب ـ تعین نقش اداری ـ اجرایی سیستم مدیریت شهری: مدیرت شهری به لحاظ اداری ـ اجرایی یک سازمان بسیار گسترده و مشتمل بر عناصر متعدد و متنوع لازم برای اداره امور یک شهر است. هر چند این عناصر طیف عملکردی گسترده ای را شامل میشوند، اما به هر حال عنصر مرکزی و اصلی این سازمان شهرداری است که در تمامی عملکردهای تدوین شده سیستم بویژه امور ادرای و اجرایی دخیل و ذیربط است. در واقع شهردرای از یک سو از عناصر مدیریت سیاسی و اجتماعی شهر محسوب میگردد و از طرف دیگر مهمترین عنصر اجرایی سیستم مدیریت شهری در جوامع مختلف است، اما در کل میتوان سه الگوی کلی زیر را برای آن تشخیص داد:
الف) متمرکز در دست یک شهردار اجرایی منتخب از بالا.
ب) تقسیم شده بین کمیته های فرعی شورای شهر.
پ) پخش شده بین شورای شهر، کمیتهها و مأموران انتصابی دولت.
طراحی تشکیلات سازمانی شهرداری و مدیریت شهری با توجه به الگوی رایج در جامعه مورد نظر صورت میگیرد، اما یک قاعده تعمیم پذیر به همه وجود دارد و آن اینکه، وجود یک هیئت رئیسه قدرتمند در درون حکومتهای محلی به ویژه در شرایط تقسیم بندی های عملکردی بسیار سودمند است. زیرا چنین قدرتی میتواند وکالت منافع محلی را در قبال تعبیه موسسات عمومی و دولتی به عهده گرفته و از این طریق منافع محلی را تأمین نماید.
۳-۲-۲-۱۰- تعیین چگونگی ارتباط مدیریت شهری با برنامهریزی شهری
روابط متقابل مدیریت شهری و برنامهریزی شهری را دقیقاً در قالب سیر تحول و تکامل نظری و عملی برنامهریزی شهری از برنامهریزی راهبردی میتوان مورد مطالعه قرار داده و درک کرد. برنامهریزی شهری سنتی مبتنی به دیدگاه برنامهریزی نسخهای است که در آن به برنامهریزی بصورت یک روند خطی نگریسته میشود و با تهیه یک طرح جامع و با وجه غالب فیزیکی و تحویل آن به مجریان پایان میپذیرد. در این شیوه، برنامهریزی شهری با برنامهریزیهای اجتماعی و اقتصادی لازم برای اجرای برنامه فیزیکی وجود ندارد. در این دیدگاه اجرای برنامه و تعیین مکانیزمهای لازم برای آن جزء وظایف برنامهریزی شهری تلقی نمیگردد و انجام این کار بطور کامل برعهده مدیریت اجرایی شهر گزارده میشود. به این ترتیب در این دیدگاه ارتباط و هماهنگی بین برنامهریزی شهری و مدیریت شهری در حداقل ممکن قرار دارد.
از دهه ۱۹۷۰ در جوامع پیشرفته غربی و بویژه درایالات متحده امریکا و انگلستان، دیدگاه جدیدی در برنامهریزی شهری تحت عنوان «برنامهریزی فرآیند وار» مطرح شده است که خود ناشی از تسری نگرش راهبردی به حوزه برنامهریزی است. این نظریه، برنامهریزی را بصورت یک روند ممتد و چرخهای و غیر قابل پایان میداند و در آن به شامل شدن برنامهریزی اجتماعی، و اقتصادی در فرآیند برنامهریزی اهمیت زیادی داده میشود. در این دیدگاه اجرای برنامه و استفاده ازنتایج آن برای اصلاح و تجدید نظر در برنامه جزئی از مراحل اصلی و لاینفک فرآیند برنامهریزی تلقی میگردد.
از همین زمان است که یک تحول بسیار اساسی در برنامهریزی شهری و چگونگی روابط آن با مدیریت شهری ایجاد میشود. این تحول، یکپارچگی و درهم آمیختگی برنامهریزی و مدیریت شهری است. بر همین مبنا برنامهریزی شهری در درون فرآیندهای سیاسی قرار گرفته و بویژه با ساختار سیاستهای حکومتهای محلی ارتباطی محکم پیدا میکند و برنامهریزان شهری از طریق ارائه تصمیمهای فنی به رهبران سیاسی نقش مهمی در فرآیند تصمیم سازی و تصمیم گیری پیدا میکنند. به تبعیت از همین دیدگاه جدید، برنامهریزی شهری بعنوان یکی از اجزای وظایف سیستم مدیریت شهری تلقی میگردد. دراین دیدگاه مدیریت و برنامهریزی استراتژیک بعنوان شیوه غالب مطرح شده و راهحلهای فرآیند وار منتج از آنها به هماهنگیهای بین سازمانی متمرکز هستند. این هماهنگیها بوسیله برنامهریزی فیزیکی و سرمایهگزاری توأم ایجاد و برقرار میشوند، زیرا برای هدایت و کنترل رشد شهر، هدایت توسعه زیرساختها بسیار کارآمدتر از تلاشهای سخت و انعطاف ناپذیر برای کنترل کاربرد زمین است.
۴-۲-۲-۱۰- تعیین اهداف، وظایف و راهبردهای سیستم مدیریت شهری
- اهداف مدیریت شهری
هدف تئوریک سیستم مدیریت شهری، «تقویت فرآیند توسعه شهری» است به نحوی که زمین و محیط مناسب برای زندگی راحت، امن و کارامد شهروندان به تناسب ویژگیهای اجتماعی و اقتصادی آن و نیز جامعه مربوط فراهم شود. در قالب این هدف کلان میتوان سه هدف خرد فراگیر برای تمام سیستمهای مدیریت شهری به شرح زیر تعیین کرد:
الف) ارتقای شرایط کار و زندگی همه جمعیت شهر با توجه ویژه به افراد و گروههای کمدرآمد.
ب) تشویق توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار.
پ) حفاظت از محیط فیزیکی شهر.
- وظایف مدیریت شهری
اهداف مذکور، تعیین کننده وظایف سیستم میباشند که قابل ارائه در چهار قالب زیر هستند:
الف) آماده ساختن زیرساختهای اساسی برای عملکرد کارآمد شهرها.
ب) آماده ساختن خدمات لازم برای توسعه منابع انسانی، بهبود بهرهوری و بهبود استانداردهای زندگی شهرنشینان.
پ) تنظیم فعالیت های بخش خصوصی موثر بر امنیت، سلامتی و رفاه اجتماعی جمعیت شهری.
ت) آمادهساختن خدمات و تسهیلات لازم برای پشتیبانی فعالیتهای مولد و عملیات کارآمد موسسات در نواحی شهری.
همه وظایف فوق به جز مورد سوم به آمادهسازی زیرساختها و خدمات مربوط میشوند. در انجام این وظایف یک نکته راهبردی قابل توجه، تمایز و تفاوتی است که باید بین آمادهکردن خدمات و تولید آنها قائل شد. آماده کردن به معنای تصمیم گیری در مورد کیفیت و کمیت یک خدمت و اطمینان از عملی بودن آن به لحاظ مالی و اجرایی است اما، تولید خدمت تشریح کننده عملیات و مدیریت نیروی انسانی و تهیه منابع لازم برای ارائه آن خدمت است. در واقع وظیفه مدیریت شهری بیشتر آماده کردن خدمات است نه تولید آنها، این امر موجب خواهد شد تا مسئولیت اجرایی مستقیم مدیریت شهری کمتر شده و امکان بیشتری برای رویکرد مدیریت و برنامهریزی استراتژیک فراهم شود.
- راهبردهای مدیریت شهری
برای تحقق اهداف وانجام وظایف مذکور، راهبردهای اساسی زیر ارائه و تدوین شدهاند:
الف) باز پس گرفتن تمرکز قدرت و منابع از دولت مرکزی و واگذرای آنها به سیستمهای مدیریت شهری.
ب) جلب مشارکت عمومی مردم برای مدیریت شهرها.
پ) بهبود و توسعه ساختار سازمانی و تشکیلات سیستم و امور پرسنلی و قانونی.
ت) بهبود شیوههای مدیریت مالی و اقتصادی.
ث) تأکید به مدیریت و برنامهریزی استراتژیک و جامع سیستم.
ج) بسیج کلیه منابع توسعه شهری با مشارکت فعالانه بخش خصوصی و سازمانهای مبتنی بر جامعه محلی.
چ) تأکید بر راهبردهای «توان بخشی» در ارتباط با مسکن و امکانات زیربنایی، با کمکهای ویژه برای گروههای ضعیف.
ه) ساماندهی، بهبود کیفیت محیط فیزیکی زندگی شهری بویژه برای اکثریت عظیم فقیران شهری.
۵-۲-۲-۱۰- ویژگیهای سازمانی و تشکیلاتی مطلوب سیستم مدیریت شهری
در طراحی چارچوب سازمانی و تشکیلاتی سیستم مدیریت شهری بایستی اصول اساسی زیر مورد توجه قرار گیرند:
الف ـ لزوم پوشش کامل همه امور شهری: چارچوب سازمانی مدیریت شهری باید به نحوی طراحی شود که تمام امور شهر در هر دو زمینه جغرافیایی و عملکردی را تحت پوشش قرار دهد. در چنین شرایطی هماهنگیها و روابط بین سازمانی از اهمیت و جایگاه ویژهای برخوردار هستند به گونهای که تمام سازمانها و ادارات موثر و مسئول امور شهر در قالب یک سیتم هدفمند و هماهنگ عمل کرده و به ایفای مسئولیتهایشان بپردازند.
ب ـ شمول مدیریت شهری به برنامه ریزی شهری: مطابق با اصول علمی مدیریت، برنامهریزی شهری جزء وظایف و عناصر اصلی سیستم مدیریت شهری محسوب میگردد. بر این اساس برنامهریزی فیزیکی، اقتصادی و اجتماعی برای یک شهر باید تحت نظارت و هدایت سیستم مذکور انجام گیرد.
پ ـ قابلیت انطباق چارچوب سازمانی با ماهیت چند عملکردی مدیریت شهری: چارچوب سازمانی باید به نحوی طراحی شود که تمام عناصر و وظایف سیستم از امور اجرایی بسیار روزمره و جزئی تا برنامهریزیها و سیاستگذاریهای بسیار دراز مدت و کلان مورد توجه جدی و کافی قرار گرفته و از جایگاه متناسب در الگوی طراحی شده برخوردار باشند.
ت ـ لزوم طراحی چارچوب سازمانی و تشکیلاتی چند سطحی و چند لایه برای سیستم مدیریت شهری: ماهیت متنوع و چند عملکردی مدیریت شهری ایجاب میکند که سیستمهای مدیریتی مربوط به آن به صورت چند سطحی طراحی و اجرا شود، به گونهای که هر سطح بتواند پاسخگوی ملاحظات و نیازهای ناشی از هر یک ازگونههای عملکردی سیستم باشد. بر همین اساس سیستم مدیریت شهری را میتوان متشکل از سه سطح مدیریت دانست:
- مدیریت سیاسی – اجتماعی (نهادی)
- مدیریت سازمانی.
- مدیریت اجرایی و فنی
۶-۲-۲-۱۰- بررسی سازمانهای دولتی وعمومی موثر بر سازوکار اجرایی و روابط بین آنها
سیستم مدیریت شهری به عنوان مسئول اداره و توسعه همه جانبه و پایدار سیستم شهری تعریف میشود و بر این اساس ،کلیه نهادهای موثر در اداره شهر و حوزه جغرافیایی آن را دربر میگیرد و دارای تعامل و روابط گسترده محیطی، برونسازمانی و درون سازمانی است. هچنین تحقق کامل هر طرح توسعه شهری در سایه مدیریت کارآمد شهری امکان پذیر میباشد. لذا بررسی ویژگیهای مدیریت شهری حوزه میانی شرقی به عنوان گامی موثر در جهت تحقق اهداف طرح الگوی توسعه و تفصیلی میباشد.
نظام کلان اداری-اجرایی ایران با توجه به ویژگیهای اجتماعی و سیاسی کشور، در زمره نظامهای بسیار متمرکز طبقهبندی میگردد. در این سیستم تمام کارهای مربوط به اداره امور عمومی –بویژه در نظام تصمیمگیری- به نحوی از مقامات مرکزی( و نه حتی سیستمهای مرکزی) نشات گرفته و یا حداقل میباید تایید ضمنی آنان را داشته باشند.
بطور کلی سیستم مدیریت شهری و عناصر آن در سه سطح ملی، منطقهای و محلی طبقهبندی میشوند. با توجه به اینکه مقیاس طرح الگوی توسعه حوزه میانی شرقی در سطح بخشی از شهر مشهد میباشد، لذا در این بخش از گزارش به بررسی عناصر موثر و تشکیل دهنده سیستم مدیریت شهری شهر مشهد و حوزه میانی شرقی در سطح منطقهای و محلی پرداخته شده است.
نظام تصمیمگیری در رابطه با حوزه میانی شرقی شهر مشهد را میتوان در سه سطح استانی (استان خراسان رضوی)،شهری(شهر مشهد)و حوزه میانی شرقی تقسیمبندی نمود.
سازمانهای عمومی و دولتی موثر بر حوزه در این سطح ایفا کننده نقشهای نظارت کننده و کنترل کننده عناصر محلی میباشند.این سازمانها اکثراً نماینده سازمانهای سطح ملی میباشند که زیر نظر آنها به فعالیت میپردازند.اهم این سازمانها به شرح ذیل میباشد.
استانداری خراسان رضوی نماینده وزارت کشور و واحد تابعه آن میباشد.این مجموعه بالاترین مقام اداری موثر و مهمترین عنصر اعمال نظارت و کنترلهای سازمانی،مالی،حقوقی و سیاسی بر مدیریت شهری شهر مشهد است. این سازمان از طریق معاونت امور عمرانی، مسائل مربوط به شهرداریها و مدیریت شهری را پیگیری میکند.
- چارت سازمانی
استانداری خراسان رضوی از ۴ معاونت سیاسی و امنیتی، هماهنگی امور عمرانی، برنامهریزی و پشتیبانی تشکیل شده که هرکدام دارای وظایف متفاوتی میباشند. از میان این معاونتها، معاونت هماهنگی امور عمرانی ، نقش برجستهتری در زمینه امور شهری و شهرداریها بر عهده دارد(نمودار شماره۱-۱۰۱۱). عمده وظایف این معاونت عبارتند از:
- هماهنگ نمودن فعالیتهای واحدهای تابعه با برنامهها و هدفها و خط مشیهای تعیین شده
- نظارت بر اجرای طرحهای عمرانی شهرها و روستاها
- مراقبت در تهیه و تنظیم طرحهای هادی و تفصیلی شهرها و طرحهای عمرانی شهرداریها
- مطالعه و بررسی در مورد منابع درآمد شهرداریها
- بررسی و اظهار نظر در مورد مصوبههای شورای شهر و پیشنهادات شهرداریها در مورد برنامههای عمرانی
- مراقبت در امور راهنمایی و رانندگی و اتوبوسرانی و تاکسیرانی و موسسههای حمل و نقل
البته قابل ذکر است که با توجه به تغییرات جدید در ساختار حکومتی و انتقال سازمان مدیریت و برنامهریزی به صورت بخشی از استانداریها، وظایف این سازمان نیز به استانداری محول شده و جایگاه استانداریها در نظام سیاسی و مدیریتی کشور بسیار پررنگتر از گذشته شده است. در استانداری خراسان رضوی، سازمان مدیریت در معاونت برنامهریزی ادغام گردیده است. دبیرخانه شورای برنامهریزی و توسعه استان که قبلاً در سازمان مدیریت و برنامهریزی تشکیل گردیده نیز به بخش معاونت برنامهریزی استانداری منتقل شده است. این شورا وظایف مهمی در زمینه تصمیمگیری در سطح استان بر عهده دارد که اهم آن به شرح زیر میباشد:
– تأیید برنامههای بلند مدت و میان مدت توسعه استان و تایید بودجه پیشنهادی استان
– تصویب طرحهای توسعه و عمران و سلسله مراتب خدمات شهری و روستایی
– بررسی و توزیع اعتبارات عمرانی استان بین برنامه ها ، طرحهای عمرانی ، دستگاههای اجرایی و شهرستانها
-شناخت قابلیتها و مزیتهای نسبی استان و ایجاد زمینه های تشویق و توسعه سرمایه گذاریهای مردمی
این شورا از کارگروههای مشخص با وظایف خاصی تشکیل شده است که از مهمترین و موثرترین این کارگروهها در زمینه مدیریت شهری میتوان به کارگروه شهرسازی و معماری اشاره کرد. طبق آییننامه تشکیل شورای برنامهریزی و توسعه استان، وظایف کار گروه شهرسازی و معماری به شرح زیر تعیین می شود:
۱ـ بررسی و تلفیق برنامه های بلندمدت و میان مدت طرحهای «توسعه و عمران» در چارچوب برنامه های توسعه و طرحهای آمایش و توسعه و عمران کشور.
۲ـ انجام وظایف مربوط به طرحهای توسعه و عمران شهری، مجموعه های شهری و طرحهای جامع ناحیهای و سایر طرحها و ضوابطی که به موجب آیین نامه «نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی ومعماری کشور» ـ مصوب ۱۳۷۸ـ به استانها محول گردیده است.( به استثنای وظایف مندرج در ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ـ مصوب ۱۳۵۱)
۳ـ انجام وظایف محول شده به شورای شهرسازی استان در اجرای بند (ب) ماده (۱۳۷) قانون در قالب دستورالعمل «اصول کلی ضوابط و مقررات هویت بخشی به سیما و کالبد شهرها و روستاهای کشور» در طول سالهای اجرای برنامه چهارم.
نمودار شماره ۱-۱۰۱۱: چارت سازمانی استانداری خراسان رضوی
ماخذ: سایت اینترنتی استانداری خراسان رضوی
- بررسی تاثیرات بر حوزه:
در حال حاضر استانداری خراسان رضوی به عنوان رابط بین بخشهای دیگر با شهرداری و همچنین نظارت بر اجرای طرحهای توسعه شهری توسط معاونت هماهنگی امور عمرانی عمل مینماید (برای نمونه سازمان محیط زیست خراسان رضوی در زمینه انتقال کارگاههای مزاحم از درون شهرها ، از طریق استانداری و معاونت عمرانی آن و ابلاغ آن به شهرداری مشهد، با شهرداری،هماهنگی و ارتباط لازم را جهت اجرای این موضوع برقرار نموده است). بنابراین نقش استانداری به عنوان بالاترین رده مدیریتی استان، عمدتاً از طریق سیاستگذاریهای کلان و تعیین خط مشیهای توسعهی سازمانهای موثر بر تحولات حوزه، و توسط کارگروههای ویژه از طریق تهیه و تصویب و تامین بودجه انواع طرح های توسعه و عمران شهری، بر حوزه میانی شرقی موثر میباشد.
ب. سازمان مسکن و شهرسازی استان خراسان رضوی و کمیسیون ماده ۵
سازمان کل مسکن و شهرسازی استان خراسان رضوی، شعبه استانی وزارت مسکن و شهرسازی میباشد و به عنوان ناظر فنی اجرای برنامههای توسعه شهری مشهد ، مجری برخی پروژههای بزرگ عمرانی شهری و ساختمانی دولتی و برنامهریزی و مدیریت احداث شهرهای جدید شهر مشهد فعالیت میکند.
عمده وظایف سازمان مسکن و شهرسازی استان شامل محورهای عمده زیر است:
- پیشنهاد تهیه طرح توسعه شهری
این سازمان بر اساس پیشنهادهای دریافتی از شهرداریها و یا بطور مستقیم تهیه طرح را به معاونت شهرسازی وزارت متبوع پیشنهاد و در صورت تایید اقدام به عقد قرارداد با مهندسان مشاور معرفی شده مینماید.
- نظارت بر روند تهیه و تصویب طرح
سازمان به عنوان کارفرما بر کیفیت تهیه طرحهای توسعه شهری نظارت داشته و آن را برای تصویب به مراجع ذیربط ارائه میدهد.
- نظارت بر حسن اجرای طرح مصوب
در صورت بروز اختلاف نظر بین سازمان و شهرداری، نظریه کمیسیون ماده ۵ استان و در حالت وجود مغایرتهای اساسی ،نظریه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ملاک عمل خواهد بود.
- اجرای پروژههای عمرانی دولتی با اعتبارات ملی و استانی در شهرها
بر اساس قانون کلیه ساختمانهای دولتی با هزینه بیش از ۵۰ میلیون ریال باید توسط وزارت مسکن و شهرسازی احداث شود.
- تهیه و اجرای طرحهای آمادهسازی زمین
تهیه و اجرای طرحهای آمادهسازی و سپس واگذاری قطعات تفکیک شده زمین به متقاضیان نیز از وظایف مسکن و شهرسازی است.
کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز وظیفه بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی و نیز اعمال تغییرات پیشنهادی در طرحهای تفصیلی مشروط به عدم مغایرت اساسی با طرح جامع را به عهده دارد.لازم به ذکر است که شهرداری در هیچ یک از این دو نهاد تصمیم گیرنده ،عضویت رسمی نداشته و فقط به عنوان عضو ناظر امکان حضور در جلسهها را دارد.
پ. شرکتهای مخابرات،گاز و آب منطقهای استان خراسان رضوی
- شرکت مخابرات استان خراسان رضوی
شرکت مخابرات استان خراسان رضوی به عنوان نماینده شرکت مخابرات ایران در سطح استانی فعالیت مینماید. از جمله مهمترین وظایف این شرکت عبارتند از:
ـ تأسیس و توسعه شبکه و تأسیسات مخابراتی
ـ نگهداری و بهرهبرداری از شبکه مخابرات
این شرکت در زمینه تأمین یکی از زیرساختهای مورد نیاز شهر به فعالیت میپردازد. و تأثیرات این شرکت در زمینه تلفن کاملاً مشهود میباشد بطوری که در حال حاضر ضریب نفوذ تلفن در شهر مشهد ۵/۳۸ میباشد که در مقایسه با متوسط جهانی از میزان بالاتری برخوردار میباشد.
شرکت گاز استان خراسان رضوی به عنوان یکی دیگر از واحدهای تابعه وزارت نیرو، وظیفه تأمین گاز را در سطح استان خراسان رضوی و شهر مشهد به عهده دارد. با توجه به اینکه گاز یکی از زیرساختهای اساسی و مهم در شهرها محسوب میشود، ضرورت بررسی این شرکت به عنوان عامل تصمیم گیرنده و اجرایی در زمینه تأمین و توزیع گاز مشهود میباشد.
بطور کلی تأثیر این سازمان در حوزه، از طریق ایجاد شبکه توزیع و خطوط اصلی گاز میباشد که از مهمترین تأثیرات عینی آن میتوان به ضوابط خاص حریمهای خطوط گاز اشاره نمود .
یکی از زیرمجموعههای وزارت نیرو میباشد که در سطح استان خراسان رضوی فعالیت مینماید. اهم وظایف این شرکت ، حفظ و بهرهبرداری مناسب از منابع آبی استان میباشد و در سطح مدیریت و اجرایی تأمین آب، در سطح استان نقش مهمی را ایفا مینماید.
مهمترین تأثیرات این سازمان در حوزه میانی شرقی را میتوان در زمینه تأمین آب برای ساکنین حوزه و صنایع موجود اشاره کرد و از این نظر بر تحولات حوزه موثر خواهد بود. البته با توجه به مشکلات جدید فراروی شهرسازی و کمبود منابع آب، نقش این سازمان به عنوان یک سازمان تعیین کننده در زمینه توسعه شهری و میزان جمعیتپذیری، بیش از پیش پررنگ شده است. لذا یکی دیگر از تأثیرات این سازمان را میتوان در محدود کردن میزان جمعیتپذیری حوزه برشمرد.
در این بخش به بررسی سازمانهای دولتی و عمومی موثر بر تحولات حوزه و روابط بین آنها در سطح شهری پرداخته شده است. در این سطح ، سازمانهای موثر بیشتر در زمینه تهیه و اجرای طرح های کلان و همچنین عمل بخشی به سیاستهای سازمانهای فرادست خود و تحت نظارت این سازمانها به انجام وظایف محوله مشغول میباشند.
شهرداری علاوه بر مجموعه وظایف اجرایی و عملیاتی که در مدیریت شهری بر عهده دارد، در سطح محلی از عناصر اصلی تصمیمگیری و تصمیمسازی به شمار میرود. در وضع موجود، بویژه در سالهای اخیر بسیاری از تصمیمات اتخاذ شده در مورد شهر توسط مراجع مختلف ارتباط مستقیم با خواستهها و تصمیمسازی شهرداریها دارد. میزان این تاثیرگذاری بر حسب شرایط و قدرت شهرداران،متفاوت بوده و جنبه غیر رسمی آن بیشتر از ابعاد رسمی و قانونی است.
در سیستم مدیریت شهرهای ایران و از جمله شهر مشهد، شهرداری به لحاظ قانونی و عملی از نقش وجایگاه بسیار برجسته ومنحصر به فردی برخوردار است. در واقع در فرهنگ عمومی و حتی تخصصی رایج، شهرداری تنها عنصر مسئول اداره امور شهر تلقی میشود و عملاً هم تا حد زیادی اینچنین است. همین اهمیت و جایگاه ویژه ایجاب میکند تا تشکیلات شهرداری مشهد بطور تفصیلیتر مورد بررسی قرار گیرد.
شهرداری بعنوان شاخص‌ترین سازمان محلی در طی چهل سال گذشته روند رو به اضمحلال شدیدی را به نفع نهادها و سازمانهای دولتی تجربه کرده است. در ایران برخلاف روند رایج در جهان، بیش از ۴۰ سال است که مرتباً از میزان اختیارات و حیطه عمل شهرداریها کاسته شده و با ایجاد هر سازمان و نهاد جدید مستقل و منفک از شهرداری، بخشی از وظایف بعهده این سازمانها گذارده شده و شهرداریهای ایران و شهرداری مشهد در روند اضمحلال و کنار گذاشتن تدریجی خود مداوم کوچک و ضعیف‌تر و در هدایت توسعه شهری کم تأثیر تر شدهاند. ضمن آنکه برخی وظایف هنوز معتبر نیز به علت فقدان امکانات و توانائی‌های لازم عملاً متروک و فراموش شدهاند ولی با تمام این موضوعات، شهرداریها در سالهای اخیر جایگاه ویژهتری نسبت به گذشته پیدا کردهاند و به عنوان نهاد و مجری طرحهای توسعه شهری نقش مهمی را در مدیریت شهری ایفا میکنند.
همچنین با توجه به اینکه شهرداری مسئول اجرای طرح الگوی توسعه و طرح تفصیلی حوزه میباشد، اهمیت بررسی شهرداری نیز پیش از پیش مشخص میشود.
- وظایف شهرداری
بطور کلی حیطهی اختیارات و عملکرد شهرداری مرکز را میتوان در موارد زیر خلاصه نمود:
– تایید نقشههای تفکیکی ۲۰۰۰متر به بالا
– تهیه طرحهای اجرایی ۸ متر به بالا
– پاسخگویی به موارد خاصی که شهرداری منطقه نتواند به آنها رسیدگی نماید توسط معاونت شهرسازی و معماری
اهم وظایف شهرداری بصورت زیر طبقهبندی میشود:
- خدمات پاکیزگی و نظافت شهر: تخلیه زباله، تنظیف معابر، انهار و جویها
- امور بهداشتی: ایجاد غسالخانه، گورستان و…
- امور اقتصادی: مراقبت در امور صنفی و صدور پروانه کسب و کار
- امور فرهنگی: احداث پارک برای کودکان، ورزشگاه
- خدمات عمران و نوسازی شهری: احداث معابر عمومی، انبار، جدول گذاری، توسعه معابر و پیشنهاد اصلاح نقشه شهر
- نظارت برنحوه استفاده از اراضی: صدور پروانه ساختمان و ممانعت از ساخت و سازهای غیرمجاز و خلاف ضوابط ملاک عمل
- زیباسازی شهر: وضع مقررات نامگذاری معابر، نصب تابلوی اعلانات و برداشتن آگهیهای غیرمجاز و هرگونه اقدام در جهت زیبایی شهر
- مدیریت بحران: اتخاذ تدابیر لازم جهت حفظ شهر از خطر سیل، حریق و…
- چارت سازمانی شهرداری مشهد
شهرداری مشهد با حدود ۸۰ سال سابقه دارای ۷ معاونت: اداری و مالی، برنامهریزی و توسعه، شهرسازی و معماری،فنی و عمران، فرهنگی و اجتماعی، حمل و نقل و ترافیک و خدمات شهری میباشد که هر کدام از این معاونتها، دارای وظایف مشخصی میباشند که در کنار یکدیگر، سیستم شهرداری مشهد را تشکیل میدهند. لذا در زیر به بررسی تفصیلی معاونتهای تاثیرگذارتر در حوزه پرداخته میشود(نمودار شماره ۲-۱۰۱۱).
۱ـ معاونت شهرسازی و معماری:
معاونت شهرسازی ومعماری شهرداری مشهد وظیفه برنامهریزی، نظارت و اجرای طرحهای شهرسازی و معماری را عهدهدار است و بعنوان یک معاونت سیاستگذار در امور تخصصی شهرسازی انجام وظیفه مینماید. در این معاونت علاوه بر دبیرخانه کمیسیون ماده صد، چهار مدیریت از نظر سطوح تشکیلاتی فعالیت میکنند که هر کدام بخشی از وظایف نظارتی را بر عهده دارند:
ـ مدیریت زیباسازی و طراحی شهری
ـ مدیریت طرحهای کالبدی و راهبردی
ـ مدیریت هماهنگی و نظارت شهرسازی
ـ مدیریت بافتهای قدیمی و ساماندهی حاشیه شهر(نمودار شماره ۳-۱۰۱۱)
نمودار شماره ۲-۱۰۱۱ : چارت سازمانی شهرداری مشهد
ماخذ: سایت اینترنتی شهرداری مشهد
نمودار شماره ۳-۱۰۱۱: چارت سازمانی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری مشهد
ماخذ: سایت اینترنتی شهرداری مشهد
اهم وظایف حوزه معاونت شهرسازی و معماری به شرح زیر میباشد:
ـ بررسی و تعیین خط مشی برنامههای کلی به منظور تهیه طرحهای شهرسازی و معماری با توجه به احتیاجات فنی و آتی شهر
ـ نظارت بر تدوین ضوابط و دستورالعملها در خصوص هماهنگی امور ساخت و سازهای شهری
ـ رسیدگی به امور مهندسی ناظر ساخت و ساز شهری با هماهنگی مناطق شهرداری
ـ نظارت بر نحوه استفاده از اراضی داخل محدوده و حریم شهر براساس ضوابط نقشه جامع و طرحهای تفصیلی مصوب.
ـ بررسی کلیه پیشنهادهای تغییر و اصلاح طرحهای اجرایی و تفصیلی واصله از مناطق یا سایر سازمانهای وابسته به شهرداری
ـ تهیه طرحهای راهبردی و موضوعی ـ موضعی برای ساماندهی حاشیه شهر و هستههای جمعیتی اطراف
ـ برنامهریزی و نظارت به منظور تفکیک اراضی با رعایت ضوابط نقشه جامع و طرحهای تفصیلی
تأثیرات این معاونت همانطور که از نام آن و وظایف آن پیداست، از طریق طرحهای پیشنهادی و نظارت بر طرحها و نظارت بر تفکیک اراضی نمود عینی پیدا میکند که در زیر به نمونههایی از آنها که در حوزه موثر بوده، اشاره گردیده است:
۲ـ معاونت فنی و عمرانی
معاونت فنی و عمرانی شهرداری مشهد عهدهدار سیاستگذاری، برنامهریزی و مدیریت در طراحی،اجرا و نظارت بر پروژههای شهری شهرداری میباشد. این معاونت با رویکرد مشارکت مردم و بهرهوری از توان فنیـاجرایی بخش خصوصی، پویایی را در بخش عمران شهری ایجاد کرده و تأثیرات خود را از طریق احداث بولوارها، پلها، کانالها، پارکها، آسفالت معابر و سایر پروژهها بر حوزه میگذارد.
۳ـ معاونت فرهنگی و اجتماعی
پیشینه تشکیل این معاونت به حدود سال ۱۳۷۵ باز میگردد ولی روند نهادینه سازی و توسعه این معاونت از سال ۱۳۸۲ همزمان با آغاز کار دومین دوره شورای اسلامی شهر، شتاب بیشتری یافت. یکی از وظایف مهم این معاونت، تغییر نگرش مدیریت شهری نسبت به شهر و شهروند و تقویت بحث مشارکت مردمی میباشد.
تأثیرات این معاونت در حوزه را میتوان بصورت زیر برشمرد:
ـ توسعه فضاها، امکانات و خدمات فرهنگی ـ هنری، تفریحی، ورزشی، گردشگری و اجتماعی
ـ ارتقاء سرمایه اجتماعی و مشارکت همگانی
ـ بهرهگیری از توان تشکلها، مراکز و موسسات غیردولتی
ـ وارد کردن نظارت شهروندان در طرحهای توسعه شهری
ـ تقویت رویکرد برنامهریزی از پائین به بالا
۴ـ معاونت حمل و نقل و ترافیک
این معاونت در سال ۱۳۷۳، بر اساس مجوز وزارت کشور با هدف برنامهریزی، نظارت راهبردی و مدیریت حمل و نقل و ترافیک شهر مشهد تأسیس گردید. اهم وظایف این معاونت به شرح ذیل میباشد:
ـ ایجاد هماهنگی بین کلیه واحدهای مرتبط به حمل و نقل عمومی شهر
ـ نظارت و برنامهریزی کلی به منظور ایجاد نظم ترافیکی در شهر و آسایش و آرامش برای مسافران درون شهری
ـ مطالعه و بررسی و ارائه طرحهای جامع حمل و نقل
این معاونت از طریق وظایف ذکر شده در بالا و همچنین طرحهای ارائه شده بر تحولات حوزه تأثیرگذار است که اهم آن به شرح زیر میباشد:
۵ـ معاونت خدمات شهری
شهرداری مشهد به عنوان متولی اداره شهر و مسئول توسعه و تأمین امکانات و تسهیلات خدماتی ـ رفاهی و حوزه معاونت خدمات شهری نیز به بعنوان مجری طرحها و پروژههای خدماتی و رفاهی، وظیفه برنامهریزی، هماهنگی و نظارت بر امور خدمات شهری و رفاهی را در راستای وظایف و مسئولیت شهرداری برعهده دارد. از دیگر فعالیتهای این معاونت میتوان به سیاستگذاری، برنامهریزی، هماهنگی، هدایت و نظارت بر عملکرد مناطق و سازمانهای زیرمجموعه (سازمان آتش نشانی، خدمات ایمنی، بازیافت و تبدیل مواد، پارکها و فضای سبز، سازمان میادین میوه و ترهبار و مشاغل شهری) اشاره نمود.
تأثیرات این معاونت، در زمینههای یاد شده میباشد که میتوان به صورت نیز خلاصه نمود:
ـ افزایش سرانه فضای سبز و سرانه کاربریهای خدماتی
ـ ساماندهی مشاغل کاذب و مزاحم شهری
ـ ایجاد رفاه و آسایش عمومی در جهت رسیدن به شهر سالم
۶- حوزه شهردار(مشاوران):
در حوزه شهردار قسمتی به عنوان مشاوران وجود دارد که در این بخش، یک گروه به نام مدیریت مشارکتهای کلان فعال میباشد که نقشی تأثیرگذار بر حوزه داشته است.
این گروه به عنوان متولی تهیه طرح ساماندهی هستههای جمعیتی کوی سجادیه و گودالهای داخل و خارج[۱]،بر حوزه تأثیر گذار بوده اند. اهم تأثیرات این مدیریت را میتوان در زمینههای جذب سرمایهی سرمایهگذاران کلان و منابع مالی کلان خلاصه کرد. تأثیرات طرح گودالها بر حوزه به شرح زیر میباشد:
ـ بهبود وضعیت سکونت و ارتقاء کیفی محدوده طرح
ـ افزایش قیمت زمین در محدوده طرح
ـ افزایش سطوح خدمات با توجه به آزاد شدن اراضی موجود در گودالها
شرکت آب و فاضلاب مشهد به موجب قانون تشکیل شرکتهای آب و فاضلاب شهری مصوب مجلس شورای اسلامی تأسیس گردیده است. اهم وظایف این شرکت شامل توزیع آب شهری و جمعآوری و دفع و تصفیه فاضلاب میباشد. لذا این شرکت به عنوان یک شرکت مسئول در زمینه زیرساخت اساسی شهر (آب و فاضلاب) فعالیت مینماید.این سازمان از طریق اجرای طرح در زمینه شبکه توزیع آب و طرح جمعآوری فاضلاب[۲] در حوزه تأثیر میگذارد.
در سال ۱۳۷۳، شرکت توزیع نیروی برق شهرستان مشهد از شرکت توزیع برق استان خراسان رضوی جدا گردید و فعالیت خود را در زمینه توزیع برق مشهد آغاز کرد. این شرکت مسئول توزیع برق در سطح شهر به عنوان یک انرژی حیاتی برای شهر میباشد.
اهم وظایف این شرکت شامل موارد زیر میباشد:
۱ـ توسعه شبکه و تأسیسات موجود در تأمین متقاضیان جدید
۲ـ اصلاح و تقویت شبکههای قدیمی و نگهداری از آنها
۳ـ افزایش توان اتصال انرژی
۴ـ ایمن سازی تأسیسات قابل دسترسی مشترکین
۵ـ سرویس و نگهداری شبکه روشنایی و ایجاد شبکههای جدید
اهم تأثیرات این شرکت را میتوان در زمینههای زیر اشاره کرد:
ـ ممنوعیتهای مختلف در زمینه حریم خطوط انتقال و هدر رفتن فضای مفید در شهرها
ـ تأمین انرژی برق برای ساکنین و صنایع شهر و حوزه
ـ تأمین روشنایی معابر شهری و حوزه
این سازمان یکی از سازمانهای موثر در شهر مشهد و بویژه در حوزه میانی شرقی میباشد که تأثیرات فراوانی را بر حوزه گذاشته است. وظیفه اصلی این سازمان در دو زمینه ثبت اسناد و املاک و صدور سند میباشد. این سازمان تا سال۱۳۸۳ براساس مادتین[۳] قانون شهرداریها، اقدام به دادن سند به زمینهای تفکیکی افراد بدون توجه به ضوابط تفکیک طرح تفصیلی خازنی نموده و این امر موجب ریزدانگی شدید بافت حوزه میانی شرقی، افزایش تراکم جمعیتی و آشفتگی در بافت شده است. لذا از این بعد تأثیر فراوانی بر حوزه میانی شرقی داشته است.از سال ۱۳۸۳ به بعد، با همکاری شهرداری، سازمان ثبت اسناد موظف گردید که به زمینهای پائینتر از۵۰ مترمربع، به هیچ وجه سند ندهد و از این لحاظ با جلوگیری از تفکیکهای خلاف ضابطه بر حوزه موثر میباشد.
ث. سازمان میراث فرهنگی
سازمان میراث فرهنگی، متولی حفظ ابنیه تاریخی و بافتهای تاریخی میباشد. با توجه به اینکه در حوزه میانی شرقی ابنیه تاریخی مانند مصلی وجود دارد، لذا بررسی این سازمان به عنوان یک عامل موثر در حوزه ضروری میباشد.
۳-۶-۲-۲-۱۰- سطح حوزه میانی شرقی
در این قسمت از گزارش به بررسی سازمانهای دولتی و عمومی موثر بر تحولات در سطح حوزه میانی شرقی پرداخته شده است. در سطح حوزه میانی شرقی، اهم سازمانهای موثر، شهرداری های مناطق میباشند که در جهت اجرای سیاستهای شهرداری شهر مشهد عمل میکنند.
بطور کلی حیطهی اختیارات و عملکرد شهرداریهای مناطق در موارد زیر خلاصه میگردد:
– تهیه طرحهای اجرایی کمتر از ۸ متر
– ارسال پرونده به کمیسیون ماده پنج
– امضاء کلیهی پروانهها،پایانکارها ،گواهی عدم خلاف و پاسخگویی با استعلامات.
شهرداریهای مناطق به عنوان عامل اجرایی در سطح حوزه، از واحدهای متعدد تشکیل شدهاند(نمودار شماره ۴-۱۰۱۱) و وظایف آنها به شرح زیر میباشد:
- معاونت مالی و اداری
معاونت مالی و اداری که واحد های مختلفی از جمله امور اداری ،کارگزینی و … تحت نظر آن ارائه خدمت می نمایند، مسئول محاسبه ، کنترل و رسیدگی به نقدینگی و هزینههای منطقه میباشد که در یک نگاه کلی می توان هزینه ها را در دو بخش هزینه های جاری و عمرانی و درآمدها را نیز به درآمدهای نقدی و غیر نقدی تقسیم نمود.شایان ذکر است هزینه های جاری نیز به دو دسته عمده هزینه های اداری و خدمات شهری تفکیک میشوند.
- معاونت شهرسازی و معماری
این معاونت یکی از معاونتهای موثر در زمینه طرحها میباشد .در واحد شهرسازی شهرداری مناطق مجموعه ای از عملکردهای مختلف که در ذیل واحدهایی به نام تشکیل پرونده بازدید، نقشه برداری، صدور پروانه، طرح و برنامه، صدور مجوز و صدور پایانکار تقسیم وظایف می شود تعریف شده است که بطور خلاصه بشرح ذیل تشریح می گردد.
تشکیل پرونده:
کلیه مراجعین واحد شهرسازی با هر درخواستی که باشند در نخستین گام میبایست به این واحد مراجعه و در این واحد پس از احراز مالکیت که به استناد مشاهده رسمی صورت می پذیرد به تناسب نوع درخواست مالک پرونده تشکیل می شود.
کارشناسان بازدید:
پیرو واحد تشکیل پرونده و ارجاع کار به کارشناسان بازدید، از سوی کارکنان این واحد ،ملک از نزدیک مورد بازدید قرار گرفته و وضعیت موجود گزارش می شود. این گزارش که در قالب فرم بازدید صورت می پذیرد حاوی اطلاعاتی همچون متراژ طبقات و تعداد واحد و حد تخلفات اعم از تغییرات انجام شده نسبت به آخرین استعلام می باشد.
نقشه برداری:
در این واحد به استناد نقشه های اجرایی طرح تفضیلی مقدار در مسیر گزارش می شود.
|
||||||||
|
||||||||
|
||||||||
طرح و برنامه:
در این واحد براساس نقشه های طرح تفضیلی و بخشنامه های مربوط و اعلام ضابطه مجاز انجام و به تناسب نوع درخواست و متناسب با گزارش کارشناس بازدید و نقشه برداری پرونده به صدور مجوز های پایانکار، صدور پروانه ارجاع می شود.
صدور پروانه:
پس از ارجاع پرونده های متقاضی احداث و یا اصلاح پروانه از سوی واحد طرح و برنامه در این واحد بر اساس دستور تهیه نقشه که طرح و برنامه صادر نمود ، نقشه های ملک کنترل و در صورت عدم اشکال کلی پیش نویس پروانه صادر می گردد.
صدور مجوز:
در این واحد پس از کنترل پرونده های ارسالی از سوی واحد طرح و برنامه در صورت نداشتن مشکل پرونده ها جهت تسویه حساب به واحد درآمد و نوسازی ارسال میگردد.
صدور پایانکار:
کنترل نهایی محاسبات و پرونده ساختمان ساخته شده و تائید نهایی مراحل با امضای اول
- معاونت فنی وعمران
این معاونت در زمینه پروژههای عمرانی و فنی شهرداریها فعالیت مینماید. وظایف این معاونت به شرح زیر میباشد:
– تعیین اولویت بندی پروژه های عمرانی در سطح منطقه با برآورد مالی و تنظیم اسناد مناقصه
– بررسی و پیگیری معضلات و مشکلات فنی در سطح منطقه و رفع آنها
– بررسی شکایات مردمی در زمینه های عمرانی نظیر آسفالت، جدول، جوی، کانیو و برنامه ریزی جهت رفع آنها
– همکاری با سازمان ترافیک در جهت رفع مشکلات ترافیکی در سطح منطقه
– بررسی ساختمانهای خطرزا(ناپایدار)در سطح منطقه و ارسال اخطاریه و پیگیری در خصوص اضطراری بودن (رفع خطر و نظارت بر رفع خطر)
– نظارت بر اجراء و فعالیتهای عمرانی در سطح منطقه و کنترل صورت وضعیت عملکرد فعالیتهای عمرانی در بخش ابنیه و آسفالت در سطح منطقه
– بررسی مکانهای آب گرفتگی و رفع آنها
– طراحی پیادهروها و میادین و ابنیه فضای سبز و پارکهای محلی و…
- اداره نظارت و جلوگیری از ساخت و ساز غیر مجاز
وظیفه این اداره ارائه رویهای به منظور حصول اطمینان از عدم ساخت و سازهای غیرمجاز شهری بر اساس ضوابط میراث فرهنگی(خاص منطقه)، قوانین و مقررات شهرداری ها، آیین نامه ها و بخش نامه های مدیریت نظارت بر ساخت و سازها در محدوده منطقه میباشد.این اداره دارای ۵ کارشناس عمران و ۲ کارشناس معماری میباشد. این اداره در صورت مشاهده تخلفات ساختمانی،عملیات اجرای آن را متوقف کرده و به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارسال و پس از ابلاغ رای کمیسیون اقدام به تخریب یا تعطیل پلمپ جهت اجرا مینماید.
- حمل ونقل وترافیک
این واحد از اوایل سال ۸۴ در شهرداری مناطق شکل گرفته و هدف از ایجاد آن ارتباط سریع و آسان تر بین شهروندان و نهاد شهرداری در جهت رفع امور ترافیکی و نیز پیش بینی های لازم ترافیکی در پروژه های عمرانی مناطق می باشد.اهم وظایف این واحد به شرح زیر میباشد:
۱- شناسایی مشکلات ترافیکی سطح منطقه و کارشناسی لازم جهت رفع آن ها
۲- نظارت بر پروژه های اجرایی ترافیکی در سطح منطقه
۳- رسیدگی به درخواستهای مردمی درخصوص مسائل حمل و نقل و ترافیکی منطقه
۴- تهیه طرحهای هندسی جزئی و خط کشی معابر و نصب تابلو و علائم لازم در سطح منطقه با هماهنگی سازمان ترافیک
۵- ارتباط مستمر با حوزه معاونت حمل و نقل و سازمان ترافیک شهرداری کل
- خدمات شهری
از زیر مجموعه های شهرداری های مناطق، اداره خدمات شهری می باشد که در کنار اداره های فنی و شهرسازی و مالی و اداری قرار می گیرد. خلاصه شرح وظیفه این اداره همان اجرایی نمودن مواردی از ماده ۵۵ قانون شهرداری است که شامل ردیف های زیر می شود:
۱- تنظیف و نگهداری معابر
۲- جلوگیری از سد معبر و رفع آن(کمیسیون ماده ۲۰[۴])
۳- مراقبت در امور بهداشت ساکنین شهر
۴- اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر و همچنین رفع خطر از ساختمان ها و دیوارهای شکسته و خطرناک، زیبا سازی و ساماندهی اراضی رها شده ( کمیسیون ماده ۱۱۰)
۵- جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلیه اماکنی که دارای مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهر است.
۶- دفع آبهای سطحی و فاضلاب های خانگی
۷- باز سازی بافت های فرسوده
در حال حاضر با توجه به تغییرات بوجود آمده در رویکرد اجرایی شهرداری مناطق از زمان اجرای طرح ناحیهمحوری،مسئولیتهای ذکر شده در بند خدمات شهری توسط کارشناسان نواحی انجام میشود و مسئولان منطقه نقش نظارتی را بر عهده دارند.
- واحد املاک
تشریح نحوه رسیدگی به تحصیل حریم املاک در مسیر طرح های اجرایی و تفضیلی،خرید و تملک املاک در مسیر طرح های عمرانی شهرداری به منظور آزاد سازی فضاها جهت بازگشایی و تعریض خیابان ها، احداث پروژه ها، پارکینگ ها، فضاهای سبز و ….؛ و همچنین خرید میزان مساحت قطعه در مسیر املاکی که مالکین آن ها به قصد تجدید بنا به شهرداری منطقه مراجعه می نمایند.
- واحد درآمد
اداره درآمد از لحاظ درجه اهمیت، یکی از مهمترین و حساس ترین زیرمجموعه ها در نهاد شهرداری می- باشد. با توجه به حساسیت بسیار و اهمیت بالایی که فعالیت این اداره, چه در جهت خدمت رسانی سریع و مناسب به متقاضیان محترم و چه در جهت ایفای نقش موثر در تامین هزینه فعالیت های عمرانی و خدماتی شهرداری دارا می باشد.
بخش ها و زیرمجموعه ها:
اداره درآمد از ۴ زیرمجموعه زیر تشکیل شده است:
۱) واحد درآمد: وظیفه محاسبه و اخذ عوارض در هنگام صدور پروانه و یا پایانکار ساختمانی بر عهده این واحد می باشد.
۲) واحد اصناف: وظیفه این واحد محاسبه، صدور فیش عوارض و اخذ عوارض شغلی (کسب و پیشه) از واحدهای صنفی می باشد.
۳) واحد نوسازی: در این واحد محاسبه و اخذ عوارض نوسازی و عمران شهری املاک و ساختمان ها, مطابق با قانون نوسازی و عمران شهری انجام می گردد.
۴) واحد عوارض خودرو: در این واحد محاسبه و اخذ عوارض سالیانه خودرو انجام می گردد.
- واحد آمار و برنامهریزی
آمار و پژوهش پایه و اساس تصمیمات مدیران در برنامهریزی های سازمانی است و این مهم در منطقه به عهده واحد طرح و برنامه گذارده شده است که اهم فعالیت های انجام شده این واحد به شرح زیر می باشد:
۱- تهیه بانک اطلاعاتی از واحد های منطقه اعم از ستادی و اجرایی
۲-ارایه آمار و گزارش فعالیت های شهرسازی به صورت ماهانه به حوزه های مختلف از جمله معاونت برنامه ریزی استانداری خراسان
۳-تهیه گزارشات تحلیلی از وضعیت فعالیت های منطقه از قبیل درآمد-دبیر خانه ماده صد و غیره.
۴- پیگیری های ویژه حوزه شهردار منطقه
۵-بازدید و گزارش از وضعیت پیشرفت پروژه های عمرانی و اجرایی در سطح منطقه به حوزه معاونت برنامه ریزی و توسعه و ستاد افتتاح پروژه های شهری در حوزه شهردار و پیگیری آزاد سازی اعتبار بر اساس درصد پیشرفت فیزیکی پروژه ها
- واحد فضای سبز
فرایندهای احداث، توسعه، نگهداری یا بازپیرایی فضای سبز سطح منطقه و فعالیتهای خاص مرتبط با فضای سبز از جمله استقبال از مناسبتهای خاص و صدور مجوز قطع درختان و نظارت بر حسن اجرای امور توسط کارشناسان فضای سبز ناحیه، وظایف این واحد را دربر میگیرد.
شهرداریهای نواحی به عنوان پایینترین سطح مدیریتی حوزه و شهرداریها، زیر نظر شهرداریهای مناطق و معاونت خدمات شهری آنها، در زمینه خدمات شهری و امور فنی و عمرانی به فعالیت مشغول میباشند. شهرداریهای مناطق در شهر مشهد به تعدادی ناحیه تقسیم میشوند و هر ناحیه شامل کارشناسانی در زمینهی عمران، خدمات شهری، معماری، ساماندهی مشاغل شهری و رفع سد معبر، بهداشت محیط، تاسیسات، فضای سبز میباشد.
بطور کلی حیطهی اختیارات و عملکرد شهرداری ناحیه، تشکیل کلیه پروندهها اعم از پروانه ساختمانی، گواهی پایانکار و غیره، امضای اولیه پروندهها، بازدیدهای اولیه توسط کارشناسان مربوطه میباشد.
در بخش فضای سبز ناحیه، تشریح فرایندهای احداث ، توسعه ، نگهداری یا بازپیرایی فضای سبز سطح ناحیه وفعالیتهای خاص مرتبط با فضای سبز، بر عهده ناظرین فضای سبز مقیم هر ناحیه می باشد.
در بخش خدمات شهری، کارشناسان منطقه مسئول اجرای رفت و روب جمع آوری زباله و خاک و نخاله کنترل و جلوگیری از سد معبر و مشاغل مزاحم،دفع آبهای سطحی و فاضلاب های خانگی و ساماندهی اراضی رها شده میباشد.
۷-۲-۲-۱۰- بررسی نقش نهادهای غیر دولتی وتشکلهای مردمی در حوزه و مناطق متشکله در سطح حوزه میانی شرقی
۱-۷-۲-۲-۱۰- شورای اسلامی شهر مشهد
شورای اسلامی شهر مشهد، تاکنون سه دوره تشکیل شده که هم اکنون نمایندگان دوره سوم آن مشغول به کار هستند. در واقع شوراها نماینده مردم در اداره امور مشهد و مسئول کنترل کار شهرداری از طرف مردم میباشند. از جمله وظایف مهم شوراها میتوان به موارد زیر اشاره نمود:
ـ تعیین و انتخاب شهردار
ـ کنترل،نظارت و تصویب بودجه شهرداری
ـ کنترل و نظارت بر امور شهرداریها
ـ قانونگذاری و تصویب لوایح مورد نیاز و پیشنهادی شهرداریها
در دوره اول تشکیل شورا، تشکیلات سازمانی شامل مدیریت ارزیابی و نظارت عالیه،اداره حقوقی و کمیسیونهای تخصصی،اداره امور شورایاری و کمیتههای نظارتی،گروه مطالعات و پژوهش و اداره روابط عمومی که شامل ۶۲ پست بوده و وزارت کشور تنها با ۹ پست کارشناس آن موافقت نمود(نمودار شماره ۱-۱۰۱۲).
در حال حاضر سازمان تشکیلاتی شورای اسلامی شهر مشهد از بخشهای مدیریت حوزه ریاست، مدیریت نظارت عالیه و ارزیابی، مدیریت حقوقی و مصوبات و کمیسیونهای تخصصی،اداره امور اداری و پشتیبانی،خزانهداری،اداره امور مجامع و حسابرسی و مرکز پژوهشها تشکیل شده که مجموعاً دارای ۵۸ پست سازمانی میباشد.(نمودار شماره ۲-۱۰۱۲)
نمودار شماره ۱-۱۰۱۲: چارت سازمانی دوره اول شورای اسلامی مشهد
ماخذ: شورای اسلامی شهر مشهد
بطور کلی شورای اسلامی شهر مشهد در بخش کمیسیونهای تخصصی شامل چهار کمیسیون برنامه و بودجه و امور اداری(۶نفر)، فنی و عمرانی و طرحریزی شهری(۵نفر)،امور فرهنگی و اجتماعی(۵نفر)،و حمل و نقل و خدمات شهری(۴نفر) میباشد که وظیفهی این کمیسیونها بررسی و تصویب لوایح ارائه شده توسط شهرداری و اعضای کمیسیونها میباشد. همچنین بخش اداره امور شورایاری و کمیتههای نظارتی نیز شامل چهار کمیسیونهای نظارتی شمالغربی،شمال شرقی،جنوب غربی و جنوب شرقی است که دو کمیسیون شمال شرقی و جنوب شرقی با توجه به محدوده تحت نظارت آنها(مناطق ۴و۵و۶و ۷و۸ شهرداری) در حوزه میانی شرقی فعال میباشند. ازجمله وظایف این کمیسیونها نظارت بر حسن انجام امور توسط شهرداری و رسیدگی به شکایات مردم و رفع آنها است که این مهم با برگزاری جلسات این کمیتهها در مساجد برخی از محلات واقع در حوزه تحت پوشش آنها انجام میپذیرد.
شورای اسلامی شهر مشهد از طریق مصوبات خود در شهر مشهد و حوزه میانی شرقی تأثیرگذار بوده و میباشد که اهم آن به شرح زیر میباشد: (جدول شماره ۱-۱۰۱۲)
نمودار شماره ۲-۱۰۱۲: چارت سازمانی موجود شورای اسلامی مشهد
ماخذ شورای اسلامی شهر مشهد
جدول شماره ۱-۱۰۱۲: تاثیرات مصوبات شورای اسلامی شهرمشهد
| سال تصویب | موضوع اصلی | تاثیرات مصوبات | |
| ۱۳۷۸ | تملّک اراضی و املاک مورد نیاز قطار شهری | پیشرفت پروژه قطار شهری-توسعه و عمران حوزه- بهبود حمل و نقل حوزه | |
| ۱۳۷۸ | اجرای طرح تحول اداری و سازمان حوزه معاونت فرهنگی اجتماعی | ارتقاء کیفی ابعاد فرهنگی- اجتماعی حوزه | |
| ۱۳۷۸ | مجموعه طرح ها و فعالیت ها ی فرهنگی و اجتماعی | ارتقاء کیفی ابعاد فرهنگی- اجتماعی حوزه | |
| ۱۳۷۸ | صدور مجوز بهره برداری موقت به واحد های تجاری | تنظیم درآمد شهرداری- افزایش فعالیتهای بیش از حد فعالیت های تجاری در محدوده | |
| ۱۳۷۹ | تهیه طرح جامع گردشگری | ایجاد و گسترش فضاهای فرهنگی، اجتماعی و گردشگری- جذب بیشتر توریست و بهبود صنعت توریسم | |
| ۱۳۷۹ | نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم طرح جامع | کنترل کیفی فرم کالبدی و منظر شهری – تنظیم درآمد شهرداری | |
| ۱۳۷۹ | برنامه ریزی برای تامین پارکینگ در سطح شهر | روانسازی ترافیک- تهیه ضوابط در خصوص احداث پارکینگ – جبران کمبود پارکینگ در سطح شهر | |
| ۱۳۷۹ | تامین اعتبار پروژه تقاطع غیر هم سطح راه آهن | توسعه و عمران حوزه | |
| ۱۳۷۹ | ساماندهی مشاغل تولیدی، کارگاهی و آلاینده های شهری | ساماندهی کیفی مشاغل و واحد های آلاینده – کاهش آلودگی زیست محیطی – ارتقاء کیفیت بصری محدوده و ایجاد پتانسیل های توسعه | |
| ۱۳۸۰ | اصلاح وصول عوارض مازاد بر تراکم تجاری | کنترل کیفی فرم کالبدی و منظر شهری- تنظیم درآمد شهرداری | |
| ۱۳۸۰ | افزایش اعتبار پروژه بوستان وحدت | تامین رفاه و آسایش عمومی شهروندان – افزایش سرانه فضای سبز در حوزه- کمک به پیشبرد سریعتر پروژه | |
| ۱۳۸۰ | جابجایی اعتبار برای تکمیل پروژه کمربند فضای سبز | تلطیف هوا و کاهش آلودگی های صوتی | |
| ۱۳۸۰ | احداث باغ گیاه شناسی با مشارکت جهاد کشاورزی خراسان | ایجاد زمینه مساعد در جهت پرورش و تکثیر گونه های گیاهی متناسب با اقلیم شهر – توسعه فضای سبز و گردشگری و جذب توریست | |
| ۱۳۸۰ | اخذ تعهد استحکام بنا از مالکان املاک با زیر بنای کمتر از ۱۰۰ متر مربع | رعایت اصول فنی ساختمانی و نکات ایمنی – افزایش ایمنی ساختمانها | |
| ۱۳۸۰ | تخصیص اعتبار پروژه زیباسازی و طرح ترافیک میدان راه آهن | زیباسازی و ارتقاء کیفیت محیطی – ایجاد پتانسیل توسعه در محدوده راهآهن- افزایش قیمت اراضی محدوده | |
| ۱۳۸۰ | تمدید صدور مجوز بهره برداری موقت به واحد های تجاری | تنظیم درآمد شهرداری- افزایش فعالیتهای بیش از حد فعالیت های تجاری در محدوده | |
| ۱۳۸۱ | جلب مشارکت و سرمایه گذاری بخش خصوصی در اراضی متعلق به شهرداری | استفاده بهینه از زمین – تامین کاربری مورد نیاز – اجرای سریعتر پروژه | |
| ۱۳۸۱ | بررسی ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلند مرتبه سازی | افزایش تراکم منطبق بر طرح جامع – جلوگیری از گسترش افقی شهر | |
| ۱۳۸۱ | اجرای تقاطع غیر همسطح خیابان سرخس با مشارکت راه آهن | بهبود ترافیک و افزایش ایمنی | |
| ۱۳۸۲ | تمدید مصوبه مجوز بهره برداری موقت واحد های تجاری | تنظیم درآمد شهرداری- افزایش فعالیتهای بیش از حد فعالیت های تجاری در محدوده | |
| ۱۳۸۲ | دریافت وام از بانک صادرات جهت پروژه قطار شهری | کمک درآمدی شهرداری- پیشرفت پروژه | |
| ۱۳۸۲ | ساماندهی مشاغل درب و پنجره سازان، مستعمل فروشان آهن، جعبه فروشان، خدمات موتوری سبک، انبار های نان خشک و اقلاام ضایعاتی | ساماندهی مشاغل مزاحم شهری و انتقال آنها از بافت به بافت/ از بافت به خارج شهر – کاهش خطرات وآلودگی های زیست محیطی | |
| ۱۳۸۳ | دریافت تسهیلات ارزی برای نوسازی بافت های فرسوده | کمک به اجرا طرح های نوسازی بافتهای فرسوده – ارتقای کیفیت محیط- افزایش ایمنی ساختمانها | |
| ۱۳۸۴ | بخشودگی عوارض صدور پروانه ساختمانی ۵۰۰ واحد مسکونی طلاب حوزه علمیه | توسعه و نوسازی فضای مسکونی | |
| ۱۳۸۴ | عدم محاسبه مساحت فضای فیلتر در هر طبقه در عوارض صدور پروانه ساختمان | تشویق سازندگان در جهت تامین ایمنی بهره برداران | |
| ۱۳۸۴ | لایحه مسکن ارزان قیمت برای اقشار کم درآمد | تامین مسکن – جلوگیری از افزایش حاشیه نشینی – افزایش ایمنی در ساخت و ساز | |
| ۱۳۸۴ | مصوبه انتقال مخازن نفت از داخل محدوده شهر به خارج از محدوده | خالی شدن این اراضی و امکان استفاده از این زمین به عنوان پتانسیل توسعه اقتصادی در محدوده یا تأمین کمبودهای خدماتی خصوصاً درمحدوده شمال غربی سایت ـ افزایش ایمنی محدوده اطراف مخازن ـ جلوگیری از آلودگیهای زیست محیطی (خطرات احتمالی با توجه به نوع فعالیت فعلی مخازن)ـ ایجاد فرصت برای جانمایی فعالیتهای بزرگ مقیاس شهری و فراشهری با توجه به نزدیکی این سایت به حرم | |
| ۱۳۸۵ | تهیه مسکن ارزان قیمت برای اقشار کم درآمد | جلوگیری از حاشیه نشینی ـ افزایش ایمنی ساختمانهای ساخته شده ـ کاهش فقر شهری ـ کاهش معضلات اجتماعی | |
| ۱۳۸۵ | جمعآوری متکدیان | ارتقاء کیفیت محیط شهری | |
| ۱۳۸۵ | اجرای ماده ۱۱۰ قانون شهرداریها (بهسازی ماهیانه حداقل ۲۵۰ قطعه زمین از اراضی بلااستفاده) | : بهسازی بافت شهری ـ ساختاردهی به بافتها ـ کاهش مناطق حرم خیز در اراضی بلااستفاده و افزایش امنیت اجتماعی | |
| ۱۳۸۶ | تصویب تسهیلات بلندمرتبهسازی و تشویق سرمایهگذاران | ارتقاء افزایش تراکم جمعیتی و ساختمانی در محدوده ـ توسعه اقتصادی محدوده | |
| ۱۳۸۶ | اعطای تخفیفات به سازندگان واحدهای مسکونی در بافتهای فرسوده شهر ی | ارتقاء کیفی و کمی واحدهای مسکونی ـ افزایش تراکم در حوزه بافتهای فرسوده ـ رفع مشکلات این ساختمانها ـ تشویق سازندگان به سرمایهگذاری در محدوده فرسوده و توسعه اقتصادی بافت فرسوده | |
| ۱۳۸۶ | ارائه تسهیلات برای احداث مجتمعهای ساماندهی مشاغل آلاینده (تخفیف در هزینه پروانه شهرداری) | تشویق سرمایهگذاران برای احداث این مجتمعها ـ ساماندهی سریعتر مشاغل آلاینده ـ و تأثیرات زیست محیطی ناشی از ساماندهی این مشاغل در صورت تجمع در این مجتمعها |
ماخذ: مصوبات شورای شهر و تحلیل مشاور
یکی از تأثیرات منفی مصوبات شورای شهر،تصویب پی در پی مصوبات در زمینههای یکسان میباشد که موجب سردرگمی مسئولین شهرداری و بروز مشکلات بسیار زیادی در زمینه اجرای مصوبات گردیده است. از طرف دیگر آثار بجا مانده از این اغتشاش در امر تصمیمگیری و قانونگذاری، نمود کالبدی آن در آشفتگی بافت شهری قابل مشاهده میباشد.
۲-۷-۲-۲-۱۰- شورا یاری محلات شهر مشهد
الف. فرایند تصویب و شکل گیری انجمن های شورایاری
شورای اسلامی شهر مشهد در راستای اهداف و وظایف شوراهای اسلامی بر اساس اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و استناد به بند ۷ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات ( شوراهای اسلامی شهر و انتخابات شهرداران ) مورخ ۱/۳/۱۳۷۵(اقدام در خصوص تشکیل انجمن ها و نهادهای اجتماعی- امدادی- ارشادی و تاسیس تعاونی های تولید و توزیع مصرف و نیز انجام آمارگیری،تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاههای ذیربط) و با عنایت به حجم وسیع و گسترده مسائل و مشکلات مختلف شهری در ابعاد کمی و کیفی به ویژه در کلان شهر مشهد مقدس و بهره گیری از نظرات مختلف و دیدگاههای آحاد مردم و مشارکت همه جانبه شهروندان اقدام به تشکیل اولین دوره انجمن نموده است.از نظر زمانی طرح شورایاری ها که دارای اساسنامهای با عنوان سازمان شورایاری می باشد، در مهرماه ۸۳ به تصویب شورای اسلامی شهر مشهد رسیده در نیمه دوم مهر ماه ۸۳ نسبت به شکل گیری ستاد مرکزی آن اقدام گردید و ستاد مرکزی با تعیین مجری طرح نسبت به تشکیل انجمنهای شورایاری در تمام محلات شهر اقدام و در مورخه ۳/۸/۱۳۸۳ مصوبه شورای اسلامی به نایب رئیس شورای شهر بعنوان مجری طرح ابلاغ گردید.
طرح تشکیل انجمنهای شورایاری بر آن است تا با شکلدهی نهادهای محلی، زنجیره نظام شورایی را که با شورای عالی استانها به عنوان بالاترین حلقه این زنجیره شروع میگردد و با عبور از شوراهای استانها و شهرستانها به شورای شهرها منتهی میگردد تکمیل نموده و در قالب انجمنهای محلات به مردم مرتبط نماید. این انجمنها با قدرت تصمیمسازی در موضوعهایی که بر بخش خاصی از فعالیت های شهرداری ها تأثیر می گذارند، نفوذ مستقیم محلی را امکان پذیر ساخته و بدینوسیله خدمات شهری متنوع و متناسب با دگرگونیهای محلی و تمایلات شهروندان بنحو مطلوب سازماندهی میشوند. این نهاد مردمی بوده و به تمامی شهروندان مشهدی تعلق دارد. مهمترین اهداف طرح شورایاری عبارتند از :
۱ ـ نقش دادن به شهروندان در عرصه مدیریت شهری و سازماندهی و نهادینه کردن مشارکت آنان.
۲ـ کسب اطلاع بهتر اعضای شورای شهر از نظرات، خواسته ها و انتظارات مردم.
۳ـ نظارت شورای شهر بر انجام مصوبات در سطح نهادهای شهری.
۴ـ جلب حمایت شورای شهر برای فعالیت های مشارکتی مردم در سطح محلات در زمینه های خدمات شهری.
۵- برقراری ارتباط سازمان یافته بین شورای اسلامی شهر و شهروندان
پ. روند شکل گیری انجمن های شورایاری
برای دستیابی به محدوده جغرافیای فعالیت شورایاری ها در نخستین دوره باتوجه به حوزه فعالیت آنها که بیشتر معطوف به مسائل شهرداریها است تقسیمات ۱۲ گانه شهرداری منظور گردیده است . براین اساس فعالیت شورایاری ها در ۱۲ منطقه شهرداری مشهددردوره نخست برنامه ریزی گردیده است. هرمنطقه تقریبا به ۱۰ محله تقسیم شده ودر مجموع ۱۲۶ انجمن شورایاری محلی در مناطق شهر مشهد شکل گرفته است.
ت. ساختار تشکیلاتی انجمن های شورایاری
انجمن های شورایاری در سه سطح محله، منطقه و شهر شکل میگیرد که به ترتیب متناظر با سطوح گروههای کار محلات، شهرداریهای مناطق و شهرداری مشهد میباشند. ساختار اجرایی انجمنها به صورت زیر است(نمودار شماره ۳-۱۰۱۲):
نمودار شماره ۳-۱۰۱۲: ساختار تشکیلاتی انجمن شورایاری مشهد
ماخذ: مرکز پژوهشهای شورای اسلامی شهر مشهد
|
ارکان انجمنها شامل ستاد مرکزی، کمیتههای شورایاری مناطق و انجمنهای شورایاری محلات میباشد.
- ستاد مرکزی شورایاری مشهد
ستاد مرکزی در واقع نماینده تامالاختیار شورای اسلامی شهر مشهد و نماینده قانونی سازمان شورایاری در طرح شورایاری محسوب می شود. اعضای این ستاد ۷ نفربوده که ۴نفرازاعضای شورای اسلامی شهر ،۲ نفر نمایندگان شهرداری به انتخاب شهردار و یک نفرمدیریت روابط عمومی شورای اسلامی شهراست.(نمودار شماره۴-۱۰۱۲)
اهم وظایف ستاد مرکزی به شرح زیر است:
ـ تعیین حدود محلات در هر منطقه.
ـ تصویب کلیه آیین نامه های اجرایی، انضباطی و انتخابات شورایاری .
|
ـ تصویب طرح تفصیلی و ساختار سازمانی انجمن های شورایاری محلات و کمیته های شورایاری مناطق.
ـ بررسی و تصویب برنامه و هزینههای ستاد مرکزی ، واحدهای آن و کمیته های شورایاری مناطق.
– جهت دهی و هدایت کمیتههای شورایاری مناطق و انجمن های شورایاری محلات.
ـ ساماندهی ارتباط کمیته های شورایاری مناطق با شهرداری های مناطق.
ـ ساماندهی ارتباط انجمن های شورایاری محلات و کمیته های شورایاری مناطق با سایر سازمانهای دولتی و مردمی.
ـ برقراری ارتباط بین شورای اسلامی شهر مشهد و شهروندان از طریق انجمن های شورایاری محلات و کمیته های شورایاری مناطق.
ـ نظارت بر اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر در سطح مناطق و محلات.
ـ نظارت بر انتخاب هیئت معتمدین و اعضای انجمن های شورایاری محلات با همکاری کمیته نظارتی مناطق.
- کمیته شورایاری منطقه
کمیته شورایاری منطقه حلقه واسط ستاد مرکزی و انجمنهای شورایاری محلات است که زیر نظر کمیته نظارتی منطقه فعالیت مینماید. این کمیته دارای ۱۱ عضو است. که ده نفر آنها دبیران انجمنهای شورایاری محلات میباشند و یک نفر نماینده شهرداری منطقه به انتخاب شهردار منطقه خواهد بود.
اهم وظایف کمیته شورایاری منطقه به شرح زیر میباشد:
ـ ساماندهی ارتباط انجمنهای شورایاری محلات با گروههای کار محلات و شهرداریهای مناطق.
ـ هدایت انجمنهای شورایاری محلات و ابلاغ مصوبات ستاد مرکزی و دستورالعملها به آنها.
ـ پیگیری مصوبات و خواستههای انجمنهای شورایاری محلات از ستاد مرکزی.
ـ نظارت بر انجام مصوبات شورای اسلامی شهر در سطح منطقه و محله.
ـ پیشنهاد برنامه، هزینهها و نیازمندیهای کمیته و انجمنهای تابعه و پیگیری تأمین آنها از ستاد مرکزی.
ـ اجرای ابلاغیه ستاد مرکزی و نظارت بر اجرای آنها در سطح انجمنهای محلات.
- انجمن شورایاری محله
انجمن شورایاری محله پایین ترین رده انجمنهای شورایاری است و به صورت مستقیم در ارتباط با شهروندان میباشد و دارای ۵ عضو اصلی و دو عضو علیالبدل به انتخاب هیئت معتمدین و تأیید ستاد مرکزی خواهد بود.
وظایف انجمن شورایاری محله به شرح زیر میباشد:
ـ بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسائیهای فرهنگی، اجتماعی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی، رفاهی و عمرانی محله و ارائه نظرات و پیشنهادها به شورای اسلامی شهر ( از طریق انجمن های شورایاری ) و ارائه نتایج آن به شهروندان.
ـ مساعدت به گروههای کار محله و حل مسائل و مشکلات آنها از طریق سازمان انجمنها و شورای شهر.
ـ انجام مصوبات و خواستههای کمیته شورایاری منطقه.
ـ نظارت بر انجام مصوبات شورای اسلامی شهر و انجمنهای شورایاری در سطح محلات.
ـ پیگیری مسائل و مشکلات محله از سایر سازمانها و دستگاهها با مساعدت انجمنهای شورایاری.
ـ بررسی چگونگی اجرای مصوبات شورای شهر و انجمنهای شورایاری در سطح محلات و ارائه نتایج و اثرات آن به کمیته منطقه.
- گروه کار محله
اعضای انجمن شورایاری محله به تنهایی نمیتوانند کار مؤثری انجام دهند و شرط موفقیت جدی انجمنهای شورایاری محله، شکل گرفتن و فعال شدن هر چه بیشتر گروههای کار محله است. در واقع با تأسیس انجمنهای شورایاری محله و به دنبال آن تشکیل گروههای کار محله، شورای اسلامی شهر حضور و ساختار شورایی خود را در سطح شهر گسترده می سازد. بنابراین تشکیل این گروهها بر حسب اولویت و حساسیت و نیاز و امکانات و توان هر محله باید مورد بررسی انجمن شورایای محله قرار گیرد. عناوین، ترکیب و وظایف گروههای کار محله با پیشنهاد انجمن شورایاری محله ، تأیید کمیته شورایاری منطقه و تصویب ستاد مرکزی تعیین خواهد گردید. این گروهها جنبه اداری و رسمی نداشته و در چارچوب قوانین زیر نظر شهردار منطقه فعالیت خواهند نمود.
ث. بررسی عملکرد شورایاریهای محلات
از جمله مهمترین اقدامات انجام شده در دوران فعالیت شورایاریهای شهر مشهد میتوان به موارد زیر اشاره نمود: ۷دوره کارگاه آموزشی ، ۳۵ مورد تشکیل جلسات کمیته ها ، تشکیل بیش از ۲۰۰۰ جلسه شورایاری محلات، ارسال ۶۵۰ نامه جهت بررسی ،۳۶ جلسه در ستاد مرکزی ،تشکیل ۱۳ جلسه توجیهی در مناطق،۱۲ مورد دعوت از مدیران برای شرکت در جلسات.
طبق بررسیهای انجام شده توسط شورای شهر،از میان ۶۸۸ مورد عنوان شده درارتباطات موضوعات جلسات شورایاریها، ۵۲٫۵ درصد درزمینه مشکلات عمرانی ۱۰٫۸ درصد مسائل فرهنگی ۱۳٫۲ درصد مسائل اجتماعی ۱۵٫۵ درصد امور خدماتی و ۱٫۲ درصد هم مسائل بهداشتی در این جلسات طرح گردیده و حدود ۶۴ درصد از این موارد حل شده است.
بطور کلی دلایل عدم موفقیت کامل طرح شورایاری را میتوان در موارد زیر جستجو نمود:
۱- عدم همکاری مسئولین شهرداری
۲- نداشتن تمکن مالی
۳- عدم ضمانت اجرایی
۴- عدم حمایت مردمی
۵- عدم اطلاعات کافی
۶- نداشتن مکان مناسب
۷- کافی نبودن زمان فعالیت
با توجه به دلایل بالا و تحقیقات بعمل آمده از مسئولین شهرداریهای مناطق واقع در حوزه میانی شرقی، مشخص گردید که انجمن شورایاری محله در سطح حوزه میانی شرقی عملکرد مطلوبی نداشتهاند و این انجمنها در حال حاضر غیر فعال میباشند.
از اوایل سال ۱۳۸۷ به دلیل عدم فعالیت شورایاری محلات، شورایی به نام شورای معتمدین محل در مناطق شهرداری شکل گرفتند. اهم وظایف این شوراها به شرح ذیل میباشد:
ـ تشکیل جلسات با شهردار در خصوص مباحث و مشکلات کالبدی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و…
ـ پیگیری امور محلات و مراجعه به نواحی در جهت پیگیری مشکلات ساکنین محل
ـ ارائه راهکارها و پیشنهادها پیرامون مسائل و مشکلات محل
طبق بررسیهای انجام شده در حال حاضر، میزان فعالیت این شوراها به میزان تمایل شهرداریها مناطق به مشارکت مردمی و شرکت دادن مردم محلی در مدیریت شهر بستگی دارد. بطور نمونه این شورا در منطقه ۶ شهرداری، بصورت هفتگی جلسات برگزار میکنند و با شهردار، در خصوص مشکلات خود، رایزنی انجام میدهند.طبق اظهارات خود شهردار منطقه، مشکلات شهروندان در اسرع وقت حل شده و از طریق همین شورا به اطلاع ساکنین میرسد. همچنین این شورا در منطقه ۷ شهرداری، اعضای آن از ائمه جماعت انتخاب شدهاند و بصورت یک ماه یکبار در محل شهرداری یا مساجد جلسه تشکیل میدهند. در منطقه ۳ و ۴ چنین شورایی بصورت سازمان یافته تشکیل نشده است.
این شوراها در نواحی شهرداری تشکیل شده و از هر ناحیه ۵ نفر از ائمه جماعت یا افراد سرشناس محل، انتخاب میشوند و به عنوان معتمدین محل فعالیت خود را آغاز میکنند.
انجمنهای صنفی شوراهایی هستند که برای هر صنف خاصی تشکیل شده و فعالیتهای مرتبط با آن صنف را در زمینههای مختلف حقوقی، بازرگانی، رفاهی، مالیاتی و غیره پیگیری میکنند. با توجه به اینکه در حوزه میانی شرقی،راستههای فعالیتی تخصصی متعددی وجود دارد، بررسی عملکرد این انجمن را میتواند ضروری نماید.
اهم تأثیراتی که این انجمنها بر حوزه گذاشتهاند را میتوان در موارد ذیل بررسی نمود:
ـ اقدام انجمن صنف تعمیرکاران و ابزارفروشان در جهت انتقال برخی از مغازههای خیابان کوشش به زمینهای طرق که این امر در برخی قسمتها انجام شده است و موجب آزاد شدن برخی زمینها در این محدوده گردیده است.
ـ خیابان ایثار دارای یک شورای صنفی مخصوص به فعالیت خود میباشد، که این شورا با شهرداری همکاری داشته و شهرداری طرحهای خود را با مشارکت این شورا، در این خیابان به مرحله اجرا میرساند.
اداره مرکزی و موسسات متعدد وابسته به آستان قدس رضوی در زمینههای بسیار متنوع و گسترده اقتصادی، صنعتی، عمرانی و ساختمانی فعالیت دارند و دامنه جغرافیایی این فعالیتها، درمواردی حتی از شهر مشهد و استان خراسان نیز فراتر رفته و سایر نقاط کشور را در بر میگیرد.
استقرار و بهرهبرداری از املاک و فعالیتهای این سازمان در مشهد آن را نسبت به سایر شهرهای بزرگ کشور به لحاظ امکانات بالقوه و بالفعل اقتصادی در موقعیت استثنایی و منحصر به فرد قرار داده است. از طرف دیگر همین کنترل آستان قدس رضوی به بخش بزرگی از منابع تولید اقتصاد شهر مشهد ،منجر به تبدیل شدن آن به یکی از عناصر مهم تصمیمگیری برای چگونگی اداره شهر شده است. به نحوی که در وضع موجود یک عنصر بسیار قدرتمند و موثر غیرقابل چشم پوشی محسوب میشود.
همچنین با توجه به اینکه بیش از ۵۰ درصد زمینهای محدوده حوزه میانی شرقی تحت مالکیت آستان قدس رضوی قرار دارد، بررسی این سازمان به عنوان عامل مهم تأثیرگذار در محدوده ضروری میباشد.
تأثیرات مهمی که آستان بر حوزه میانی شرقی داشته است را میتوان در موارد ذیل اشاره کرد:
ـ با توجه به اینکه بیش از نیمی از زمینهای محدوده تحت مالکیت آستان قدس قرار دارد و از سوی دیگر میزان عوارض وضع شده برای این اراضی توسط آستان قدس بالا بوده، لذا بسیاری از محدودههای مسکونی پیشنهادی طرح تفصیلی خازنی با تراکم ساختمانی زیاد در حوزه میانی شرقی، تحقق نیافته است.
ـ همچنین به دلیل اینکه اراضی تحت تملک آستان قدس زیاد میباشد، کنترل این اراضی توسط آستان بسیار مشکل بوده و به دلیل این عدم کنترل در بسیاری از اراضی تحت مالکیت آستان اسکانهای غیررسمی شکل گرفته که از این نظر تأثیر زیادی در محدوده گذاشته است.
۸-۲-۲-۱۰- جمع بندی
در این قسمت از گزارش به بررسی و تحلیل سازمانهای دولتی و غیر دولتی موثر بر تحولات حوزه در سه سطح استانی، شهری و حوزه میانی شرقی پرداخته شده و مورد تحلیل قرار گرفتهاند.
- سطح استانی
در سطح استانی سازمانهایی مانند سازمان مسکن وشهرسازی، استانداری، شرکت گاز استان خراسان رضوی ،شرکت آب منطقهای خراسان رضوی، شرکت مخابرات استان خراسان، در تحولات حوزه موثر میباشند که همه این سازمانها دولتی بوده و از طریق طرحهای تهیه شده بر تحولات حوزه تأثیر گذاشتهاند. در این سطح ارتباطات افقی از نوع بودجهای میباشد. همچنین نقش بسیار مهم استانداری به دلیل تامین بودجه سایر سازمانهای موثر بر حوزه در سطح استانی، در این سطح قابل ذکر میباشد. ارتباطات عمودی با سطوح پایینتر در این سطح بسیار ضعیف است.
- سطح شهری
در سطح شهر مشهد، سازمانهای موثر شامل شهرداری مشهد، شورای اسلامی شهر مشهد، شرکت آب و فاضلاب شهر مشهد، شرکت توزیع برق مشهد، اداره میراث فرهنگی، سازمان ثبت اسناد ،آستان قدس و انجمنهای صنفی میباشد. در این سطح آستان قدس رضوی، شورای اسلامی شهر مشهد و انجمنهای صنفی، از نوع غیردولتی بوده و بقیه سازمانها دولتی میباشند.
ارتباطات افقی بین سازمانهای دولتی و عمومی بسیار ضعیف میباشد که نتیجهی این کمبود، در ناهماهنگی سازمانها با یکدیگر مشهود میباشد برای نمونه، سازمان ثبت اسناد در محدوده حوزه میانی شرقی بدون هماهنگی با شهرداریهای مناطق، اقدام به دادن سند به زمینهای کوچکتر از ضابطهی تفکیک ملاک عمل شهرداریها نموده اند که این موضوع موجب ریزدانگی شدید بافت حوزه میانی شرقی گردیده است.
از جمله موارد قابل ذکر دیگر، ضعف ارتباطات عمودی بین سطح شهری با سطوح بالاتر و پایینتر خود میباشد. یکی از مهمترین موارد قابل ذکر در این سطح، کمبود عناصر غیر دولتی و از طرف دیگر، نقش کمرنگ اندک تعداد این سازمانها در وضع موجود میباشد که موضوع بسیار مهم مشارکت مردمی در این سطح را بسیار کمرنگ کرده است. تنها سازمان موثر غیر دولتی در این سطح، شورای شهر میباشد که ارتباط نظارتی بسیار قوی با شهرداری شهر مشهد دارد. آستان قدس نیز یکی از سازمانهای غیر دولتی بسیار مهم از لحاظ مالکیت زمینهای شهری در شهر مشهد است که متاسفانه ارتباط مناسبی با شهرداریها نداشته و ارتباط تعاملی آن ضعیف میباشد.
- سطح حوزه میانیشرقی
در سطح حوزه میانی شرقی، شهرداریهای مناطق متشکله حوزه، نواحی شهرداری و شورای معتمدین محل به عنوان سازمانهای موثر در این سطح مطرح میباشند. شهرداریهای مناطق و نواحی جزو سازمانهای دولتی و شورای معتمدین محل جزو سازمانهای غیردولتی محسوب میشود. در این سطح، نقش شهرداریهای مناطق و نواحی بسیار پررنگتر از شورای معتمدین محل میباشد.
ارتباطات افقی شهرداریهای مناطق واقع در حوزه، بصورت تعاملی بوده و تمامی این شهرداریها بصورت مستقیم با شهرداری شهر مشهد، ارتباط بودجهای و نظارتی دارند. ارتباط بین نواحی شهرداریهای مناطق، با شهرداریهای مناطق نیز از نوع ارتباط بودجهای و نظارتی است. نکته قابل ذکر، تعداد کم سازمانهای غیر دولتی موثر و ارتباط ضعیف و کمرنگ شورای معتمدین محل به عنوان تنها سازمان غیر دولتی در سطح حوزه میانی شرقی میباشد که موضوع مشارکت مردمی را در این سطح بسیار ضعیف نموده است.
ارتباطات عمودی در این سطح با سطح شهر، بسیار ضعیف میباشد و فقط به ارتباط تعاملی شورای معتمدین محل با شهرداری مشهد و ارتباط بودجهای و نظارتی شهرداریهای مناطق با شهرداری مشهد خلاصه میگردد. کمبود این ارتباط با وجود ناهماهنگی شهرداری نواحی و مناطق واقع در سطح حوزه با سازمانهای ارائه کننده زیرساختهای شهری بسیار ملموس میباشد. (نمودار شماره ۵-۱۰۱۲ )
بر این اساس با توجه به اهمیت نهادهای غیردولتی در ادبیات شهرسازی معاصر و سرلوحه قرار دادن موضوع مشارکت مردمی در فرایند برنامهریزی و مدیریت شهری و ضرورت شرکت این نهادها در فرایند تصمیمگیری، تهیه طرحهای توسعه شهری و اجرای آنها، با بررسی وضعیت سازمانهای موثر در تحولات حوزه مشخص شد که در حوزه میانی شرقی، ضعف و کمبود شدید نهادهای غیردولتی موثر بر تحولات حوزه دارد. این موضوع بسیار حیاتی منجر به شکلگیری یک نظام تصمیمگیری بسیار متمرکز در سطح حوزه گردیده که پیامدهای منفی از قبیل هدررفت منابع مالی شهرداریها، عدم اعتماد ساکنین حوزه به شهرداریها و پایین آمدن سطح مشارکت مردمی در این سطح را در پی داشته است. علاوه بر کمبود سازمانهای غیردولتی بویژه در سطح حوزه، عدم شکلگیری یک فرایند سیستماتیک برای دخالت عناصر غیر دولتی در مدیریت شهری در این سطح یکی دیگر از مسائل مهم مدیریت شهری میباشد.
کمبود و ضعف ارتباطات افقی و عمودی در بین سطوح مختلف یکی از مشکلات بسیار مهم دیگر سیستم مدیریت شهری در سطح شهر مشهد و حوزه میانی شرقی میباشد که موحب ایجاد ناهماهنگی بین سطوح مختلف تصمیمگیری، پایینآوری بهرهوری سیستم مدیریت شهری و اتلاف منابع گردیده است.
کمبود نیروی تخصصی در شهرداریهای مناطق و نواحی به عنوان عوامل اجرایی سیاستهای توسعه شهری شهرداری شهر مشهد از جمله موضوعات مهم دیگر در زمینه مدیریت شهری در سطح حوزه میانی شرقی میباشد.
در این قسمت از گزارش به بررسی و ارزیابی سیستم مدیریت شهری حوزه و محدودیتها و امکانات درونی و بیرونی آن پرداخته شده است:
- یکی از مهمترین سازمانهای موثر بر حوزه میانی شرقی در سطح استانی، سازمان مسکن و شهرسازی استان خراسان رضوی میباشد که تاثیرات مهمی را از طریق طرحهای توسعه شهری برحوزه داشته و به شرح زیر می باشد:
– طرح بهسازی و نوسازی بافت پیرامون حرم
-طرح آمادهسازی اراضی بجمهن
- در سطح شهری، مهمترین عناصر تصمیمگیری، شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد میباشند که از طریق طرحها و مصوبات خود بر حوزه تاثیرات مهمی را داشته و میگذارند که به شرح زیر است:
– طرح نظام تقسیمات درونی شهر مشهد به عنوان یکی از طرحهای مهم مطرح میباشد که در پیشنهاد مرزهای تقسیمات شهری توسط این مهندسین مشاور به عنوان یکی از معیارهای اصلی استفاده گردید.
- سازمان ثبت اسناد یکی دیگر از سازمانهای موثر بر حوزه در سطح شهر میباشد که از طریق اعطای سند به مالکین زمینهای تفکیکی بر خلاف ضابطهی ملاک شهرداری، موجب بروز مشکل ریزدانگی شدید و افزایش تراکم جمعیتی در سطح حوزه گردیده است.
- آستان قدس رضوی، به عنوان مالک حدود ۵۰ درصد از اراضی حوزه میانی شرقی، از جمله سازمانهای غیر دولتی موثر بر حوزه میباشد که ضرورت توجه و ایجاد ارتباط مناسب با این سازمان مشهود میباشد. از سویی دیگر، انجمنهای صنفی به دلیل وجود راستههای متعدد تخصصی فعالیتی در سطح حوزه میانی شرقی بسیار نقش مهمی را در اجرای بهتر هرگونه تصمیمگیری در این زمینه ایفا مینمایند.
- در سطح حوزه میانی شرقی، شهرداریهای مناطق و نواحی عناصر مهم و تاثیرگذار بر حوزه میباشند که با واگذاری وظایف جدید به شهرداریهای نواحی در زمینه صدور پروانه و ارائه خدمات شهری، نقش شهرداریهای مناطق به عنوان تایید کننده نهایی پروانههای ساختمانی و تهیه طرحهای اجرایی بالای ۸ متر خلاصه میگردد.
- از نکات بسیار مهمی که در جمعبندی روابط بین سازمانهای دولتی و غیردولتی ارائه گردید، موضوع ضعف مشارکت در مدیریت شهری حوزه و کمبود سازمانهای غیردولتی در سطوح شهر و حوزه میباشد که به عنوان یک نقد بسیار اساسی بر سیستم مدیریت شهری حوزه وارد است.
- مهمترین طرح متوجه مدیریت شهری در شهر مشهد، طرح ناحیه-محوری میباشد که به دلیل تداخل بوجود آمده بین وظایف مسئولین شهرداری و نبود نیروی متخصص کافی جهت تجهیز نواحی، برونداد مثبتی برای مسئولین شهرداریها نداشته ولی از نظر ساکنین حوزه به دلیل کاهش بروکراسی اداری و کاهش فاصله برای مراجعهکنندگان، این طرح مثبت ارزیابی میشود.
- یکی از مشکلات مرزهای پیشنهادی در طرح جامع توسعه و عمران کلانشهر مشهد، عدم انطباق این مرزها با مرزهای شهرداری به عنوان سازمان ارائهکننده خدمات شهری میباشد که قابل توجه است. این موضوع مشکلات فراوانی را در زمینه تهیه طرح تفصیلی برای مهندسین مشاور به دلیل تعدد مناطق موجود در حوزههای برنامهریزی بوجود آورده است.
- عدم توجه به لبهها (راهآهن) و کمربندی صدمتری به عنوان مرز برای تقسیمات شهرداریها، تقاطع مرزهای تقسیمات طرح جامع مهرازان و شهرداریها با مرز محلات عرفی، از جمله اشکالات وارده بر این تقسیمات میباشند.
- در نهایت به منظور ارزیابی محدودیتها و امکانات درونی و بیرونی حوزه، از تکنیک W.O.T استفاده شده که در جدول زیر قابل مشاهده میباشد: ( جدول شماره ۱-۱۰۵۲)
جدول(۱-۱۰۵۲): ارزیابی امکانات و محدودیتهای درونی و بیرونی
| نقاط قوت | نقاط ضعف | فرصتها | تهدیدها |
| · وجود شورای معتمدین محل در سطح حوزه میانی شرقی به عنوان رابط بین شهرداری و ساکنین محلات حوزه
· تاثیرات مثبت طرحهای توسعهای ارائه شده توسط سازمانهای مختلف در سطح حوزه(قطار شهری، آمادهسازی اراضی بجمهن، نظام تقسیمات درونی شهر مشهد) · وجود بنای تاریخی مصلی در حوزه میانی شرقی · وجود شورای صنفی در خیابان ایثار و همکاری مناسب این شورا با شهرداری منطقه ۴ |
· ناهماهنگی بین سازمانها در سطح شهر مشهد و حوزه میانی شرقی
· کمبود سازمانهای غیردولتی در سطوح مختلف و شکلگیری نظام متمرکز تصمیمگیری بویژه در سطح حوزه · سطح پایین مشارکت مردمی در سطح حوزه و شهر مشهد · ارتباطات عمودی و افقی ضعیف بین سازمانهای موثر بر تحولات حوزه · تاثیرات منفی طرحهای توسعهای ارائه شده توسط سازمانهای مختلف در سطح حوزه · تداخل وظایف مسئولین شهرداری مناطق و نواحی بر اثر اجرای طرح ناحیه-محوری · مالکیت ۵۰ درصدی آستان قدس از اراضی حوزه میانی شرقی · عدم انطباق مرز تقسیمات شهرداریها و مهرازان با تصویر ذهنی ساکنین در برخی قسمتهای حوزه · عدم انطباق مرز پیشنهادی طرح جامع توسعه و عمران کلانشهر مشهد با مرز تقسیمات شهرداریها · کمبود نیروی متخصص در شهرداریهای مناطق و نواحی واقع در حوزه · عدم تشکل و تاثیرگذاری سیستماتیک عناصر غیر دولتی در مدیریت شهری · غیر فعال بودن شورایاریها در سطح حوزه میانی شرقی · |
· تاثیرات مثبت طرحهای توسعهای ارائه شده توسط سازمانهای مختلف در مجاورت حوزه(طرح بهسازی بافت پیرامون حرم)
· وجود انجمنهای صنفی · ایجاد معاونت امور اجتماعی و فرهنگی در شهرداری مشهد و افزایش توجه به موضوعات مشارکتی · توجه بیشتر شهرداریها به مقوله برنامهریزی بلند مدت توسعه هدفمند شهر با ایجاد معاونت برنامهریزی و توسعه در ساختار تشکیلاتی شهرداری · قرارگیری مدیریت مشارکتهای کلان در شهرداری کل و جذب سرمایهگذاران به منظور سرمایهگذاری کلان در سطح مشهد و حوزه میانی شرقی |
· تاثیرات منفی طرحهای توسعهای ارائه شده توسط سازمانهای مختلف در مجاورت حوزه
|
۹-۲-۲-۱۰- تحلیل ساختار تشکیلاتی مدیریت شهری
ساختار سازمانی مدیریت شهری درکشورهای مختلف دارای الگوهای بسیار متنوعی هستند. این الگوها درتبعیت از نوع روابط مدیریت شهری با حکومت مرکزی در یک طیف کاملاً تمرکزگرا تا کاملاً غیر متمرکز قابل طبقهبندی هستند. در زمینه انواع این الگوها و کارایی سازمانی آنها، نتایج و تجارب زیر حاصل شده اند:
الف) الگوهای توزیع قدرت اجرایی در سیستم های مدیریت شهری: سه الگوی انتزاعی اصلی در این زمینه به شرح زیر قابل تشخیص هستند:
- قدرت اجرایی متمرکز در دست یک شهردار اجرایی منتخب از سوی مقامات مافوق.
- قدرت اجرایی پراکنده در میان کمیتههای شورای شهر.
- قدرت اجرایی پراکنده میان شورا، کمیته ها و مأموران انتصابی دولت.
ب) انوع ساختارهای درون سازمانی شهرداریها: در این زمینه نیز چهار الگوی زیر قابل تشخیص هستند:
- تمرکز زدایی اداری و اجرایی
- حکومت های درون سازمانی شهرداری
- شهرداری یا حکومت شهری تحت نظارت سازمان های منتخب و نمایندگان جامعه محلی
- انجمن های محلی مستقل.
پ) لزوم وجود یک هیئت رئیسه قدرتمند: وجود یک هیئت رئیسه قدرتمند در سطح محلی و بویژه در حالت تقسیم بندی های عملکردی، به دلیل ناتوانی آن برای وکالت منافع محلی درمقابل موسسات عمومی و دولتی و معامله بین آنها، میتواند بسیار سودمند باشد. در صورت عدم وجود حکومت شهری قدرتمند و عزم سیاسی لازم برای تدوین سیاستها و برنامههای مربوطه، حصول به راههای جزئی و محدود به مراتب مشکلتر است.
ت) تمایز تشکیلات مدیریت شهری با تشکیلات مدیریت مادرشهرها: امروزه در حوزههای مادر شهری اکثر مسائل شهری از قبیل آبرسانی، دفع فاضلاب، و برنامهریزی زیرساختها از جمله مهمترین مسائل شهر نمیباشند. حل این مسائل مستلزم یافتن روش برای اقدام در مقیاس تمام مادر شهر است و نه شهرداری یک شهر. در این شرایط یک راه حل متداول ایجاد یک نهاد برنامهریزی متداول و مؤثر خواهد بود که قادر به هدایت و کنترل جریان منابع سرمایهای و خود داری از دخالت مستقیم در اجرای پروژه ها باشد. درگیری مستقیم در امور اجرایی تنها تشویق کننده تضاد با بنگاههای عملیاتی بوده و معمولاً موجب تحلیل رفتن مسئولیت برای نگهداری سیستم و برنامهریزی برای آینده است.
ث) عوامل موثر در کارایی سازمانهای مدیریت شهری: در بررسی های انجام شده توسط سازمان ملل عوامل مثبت مؤثر به بهبود کارایی سازمانهای مدیریت شهری به شرح زیر شناسایی شدهاند:
فرهنگ اجرایی و اداری، فرهنگ ارائه و بهره گیری کارآمد از خدمات عمومی، یکپارچگی و اتحاد سیاسی و در عین حال وجود درجهای از چالشهای سیاسی و حذبی قدرت کافی و با حد و مرز متناسب، برخورداری از منابع مالی شناور و بادوام، تعیین دقیق وظایف سازمان، و نهایتاً ویژگیهای اختصاصی و فردی.
ج) عوامل وشرایط بازدارنده کارایی: این عوامل عبارتند از فقدان کنترل به روی مناطق حاشیه شهری، غلبه وظایف بیاهمیت و کم ارزش، تعداد زیاد نیروی کار ، پراکندگی رهبری سیاسی و اداری، بنیان درآمدی بسیار متغیر و محدود، ساختارهای ثابت و غیر متحول سازمانی و عناصر بی انگیزه و بالاخره مداخله های بدون سیستمی مکرر مبتنی بر قضاوتهای استبدادی و تمایلات بازجویانه.
چ) ایجاد سازمانهای چند منظوره: اگر خدمات توسط سازمانهای چند منظوره ارائه شود. موجب کوچک شدن سازمان وکاهش واحدهای هزینه زا شده و از این طریق منجر به آزادسازی مدیریت سازمان از تمایل بی جهت به اداره تعداد زیادی نیروی انسانی وظایف روزمره میشود و درمقابل، رویکرد استراتژیک بیشتری به مدیریت شهری تسهیل میشود.
۱۰-۲-۲-۱۰- تحلیل عناصر و روابط موجود مدیریت شهری
سیستم مدیریت شهری را میتوان به زیرسیستمهای مطالعاتی زیر تقسیم کرده و مورد مطالعه قرار داد:
الف) سیستم شهری تحت اداره سیستم مدیریت شهری
ب) زیر سیستم اداری – اجرایی مرکزی و فراگیر نظام مدیریت شهری
پ) زیر سیستم مدیریت شهری در سطح محلی
الف. شناسایی زیر سیستم شهری تحت اداره مدیریت شهری
از دیدگاه خاص سیستم مدیریت شهری وایجاد شهرداری بعنوان کلیدی ترین عنصر این سیستم، کلیه شهرها برحسب دو شاخص جمعیت شهر و توان مالی شهرداری به دوازده طبقه تقسیم و درجه بندی شدهاند. به این صورت که کوچکترین شهرها دارای شهردرای درجه یک و بزرگترین و پردرآمدترین آنها دارای شهرداریهای درجه ۱۲ هستند. آثار این درجه بندی و ساختار کمی و کیفی تشکیلات شهرداری، میزان کمکهای دولت مرکزی و غیره انعکاس مییابد. تشخیص جایگاه هر شهر و شهرداری در این گروهبندی و نیز تحولات آن در طول زمان برعهده وزارت کشور و با تأیید سازمان امور اداری و استخدامی است و درجه بندی شهرداری باید به تأیید وزیر کشور رسیده باشد.
ب. شناسایی عناصر و روابط زیر سیستم مدیریت شهری در سطح محلی
زیرسیستم مدیریت شهری در سطح محلی رامیتوان بعنوان مجموعهای از عناصر رسمی و غیر رسمی مستقر و با حوزه عملکرد محلی تعریف کرد که اداره امور شهر را به عهده داشته و یا در آن تأثیر دارند. مطابق با این تعریف زیر سیستم مدیریت شهری مشتمل بر چند زیر مجموعه به شرح زیر است:
- زیرسیستم تصمیم گیری.
- زیرسیستم خدمات عمرانی، فنی و تأسیسات زیربنایی
- زیر سیستم خدمات شهری
- زیر سیستم خدمات عمومی و اجتماعی
- زیرسیستم امور اقتصادی و مالی
- عناصر زیرسیستم تصمیم گیری
عناصر متشکله مجموعه تصمیم گیری و هدایت مدیریت شهری را میتوان به دو گروه عناصر و سازمانهای رسمی و عناصر غیر رسمی به لحاظ قوانین و مقررات خاص مدیریت شهری تقسیم کرد. عناصر این دو گروه برحسب اختیارات و ابزارهایی که دراختیار دارند در سیاستها و برنامههای اجرایی نظام اعمال نفوذ کرده و سعی در مطابقت آنها با خواستهها و منافع خود دارند.
الف ـ عناصر رسمی تصمیم گیری:
عناصر رسمی تصمیم گیری و هدایت نظام مدیریت شهری و یا به عبارت دیگر عناصر محلی تعیین کننده اهداف و سیاستها و برنامههای اجرایی هر شهر خاص عبارتند از:
الف ـ اـ شورای اداری شهرستان: به موجب قانون تقسیمات کشوری و وظایف فرمانداران و بخشداران، در هر شهرستان شورای اداری شهرستان به ریاست فرماندار و با شرکت معاون فرمانداری و رؤسای ادارات شهرستان تشکیل میشود. این شوراها در حقیقت وظیفه هاهنگ کردن فعالیت ادارههای مختلف در سطح شهرستان و شهر را برعهده دارند. در سالهای اخیر در تعدادی از شهرستانها کمیتهای به نام کمیته برنامهریزی شهرستان به ریاست فرماندار تشکیل شده است که وظیفه اش ارائه پیشنهادات برنامهای و تقسیم بودجههای شهرستان به شورای اداری شهرستان و کمیته برنامهریزی استان است.
الف ـ ۲ـ شورای تأمین شهرستان: سیاستگزاری و کنترل امور امنیتی شهرستان و شهر به عهده شورای تأمین است که به ریاست فرماندار و عضویت رؤسای نهادهای انتظامی و امنیتی تشکیل میشود.
الف – ۳- شواری اسلامی شهر: طبق قانون شوراهای اسلامی، شورای شهر با هدف پیشبرد برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و دیگر امور رفاهی با همکاری مردم و نظارت بر امور شهر تشکیل میشود. هر شورا چهار سال فعالیت دارد و تعداد اعضای آن بین ۳ تا ۵ نفر خواهد بود. وظایف شورای اسلامی شهر عبارتند از: انتخاب شهردار به مدت چهار سال، بررسی و شناخت کمبودها، نیازمندیها و نارساییهای اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرحهای پیشنهادی، همکاری با مسئولین اجرایی و نهادهای کشوری، تأمین مشارکت مردم، ایجاد انجمنها و نهادهای اجتماعی، امدادی و ارشادی و تأسیس تعاونیها، تصویب آیین نامه های پیشنهادی شهرداریها، نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایههای نقدی شهرداری، همکاری با شهرداری جهت تصویب طرح حدود شهر، تصویب بودجه سالانه شهرداری و نهادهای وابسته به آن، تصویب وامهای پیشنهادی و معاملات شهرداری، تصویب لوایح مربوط به برقراری یا لغو عوارض شهر، نظارت بر اجرای طرح های توسعه معابر و …. .
الف – ۴- فرمانداری و فرماندار به لحاظ نظارت عالیهای که به کلیه امور شهرستان دارند از جمله عناصر مهم تصمیم گیری و هدایت نظام مدیریت شهری محسوب میشوند. وابستگی زیاد شهرداریها به وزارت کشور، این نقش و اهمیت آنرا تقویت میکند و تا حد زیادی شهرداریها را به تبعیت از فرمانداری وادار میکند.
الف ـ ۵ـ شهرداری: شهرداری علاوه بر مجموعه وظایف اجرایی و عملیاتی که در مدیریت شهری به عهده دارد، در سطح محلی از عناصر اصلی تصمیم گیری و تصمیم سازی به شمار میرود در وضع موجود به ویژه در سالهای اخیر بسیاری از تصمیمات متخذه در مورد شهر توسط مراجع مختلف ارتباط مستقیم با خواستهها و تصمیم سازی شهرداریها دارد. میزان این تأثیرگذاری بر حسب شرایط مختلف و قدرت شهروندان مختلف، متفاوت بوده و جنبه غیر رسمی آن بیشتر از ابعاد رسمی و قانونی است.
ب ـ عناصر غیر رسمی تصمیمگیری:
سیستم مدیریت شهری نیز همچون هر سیستم دیگری تحت تأثیر عناصر و سامانهای غیر رسمی قرار دارد. هر کدام از این عناصر سعی دارند تا مدیریت شهری و بویژه زیر سیستم تصمیم گیری آنرا تحت سلطه خود گرفته و آنرا با منافع و خواستههای خود همگام سازند. ضرورت مطالعه این عناصر و توجه به آثار دخالت آنها ناشی از این امر است که اصولاً در فرهنگ سیاسی – اجتماعی رایج ایران، عناصر و افراد غیر رسمی، به ویژه در سطوح محلی تأثیر زیادی در هدایت کانونهای قدرت محلی وتصمیمات آنها و بعبارت دیگر تصمیم سازی سیستم مدیریت شهری دارند.
عناصر غیر رسمی موثر در تصمیم گیریهای مدیریت شهری به شرح زیر قابل تشخیص هستند:
ب ـ ۱ـ جریانات و جناحهای سیاسی ـ اجتماعی حاکم به شهر و کانونهای قدرت شهری: غلبه مطلق و یا نسبی یک جناح سیاسی ـ اجتماعی خاص به شهر میتواند بعنوان یک عامل زمینهای، تصمیمات نظام مدیریت شهری را بشدت تحت تأثیر قراداده و درجهت خواستههای خود هدایت کند.
ب ـ ۲ـ نمایندگان مجلس شورای اسلامی: این گروه با استفاده از نفوذ و قدرت سیاسی و قانونگذاری و اخذ اعتبارات دولتی در تصمیم گیریها تأثیر میگذارند.
ب ـ ۳ـ ائمه جمعه: این گروه نیز با استفاده از قدرت سیاسی و اجتماعی در تصمیم گیریها اعمال نفوذ میکنند.
ب ـ ۴ـ سرمایه دارن و سایر صاحبان عوامل اقتصاد شهری: این گروه شامل افرادی از قبیل زمینداران، کارخانه داران و امثالهم میشوند با استفاده از قدرت مالی خود در تصمیم گیریها تأثیر میگذارند.
ب ـ ۵ـ مجامع و گروههای متخصصین ذیربط عمران و مدیریت شهری با استفاده از قدرت حرفهای و تخصصی: مشخص ترین این مجامع سازمان نظام مهندسی استانها هستند که ضمن نظارت و کنترل کار مهندسین ، بعنوان گروههای فشار به مدیریت شهری نیز عمل میکنند.
- عناصر زیرسیستم خدمات عمرانی، فنی و تأسیسات زیربنایی شهر
خدمات و فعالیتهای عمرانی لازم برای اداره امور یک شهر را میتوان به گروههای اصلی زیر تقسیم کرد.
اول ـ تأمین و آمادهسازی زمین مناسب توسعه شهری
دوم ـ احداث فضاهای شهری از قبیل خیابانها، میادین، پارکها و غیره و نگهداری از آنها.
سوم ـ تامین و احداث زیرساختهای شهری و بهره برداری و نگهداری از آنها.
چهارم ـ تأمین و احداث تجهیزات شهری از قبیل عناصر لازم برای مقابله با بلایای طبیعی، آتش نشانی، گورستان و امثالهم و بهره برداری و نگهداری آنها.
- عناصر زیرسیستم خدمات شهری
فعالیتهای خدمات شهری را میتوان به چهار گروه زیر طبقهبندی کرد:
الف ـ خدمات بهداشتی شامل: تنظیف معابر و فضاهای شهری، جمعآوری و دفع زباله، اداره کشتارگاهها، اداره گورستانها و غسالخانه و مبارزه با آلودگیهای زیست محیطی.
ب ـ خدمات رفاهی و تفریحی شامل : اداره پارک ها و فضای سبز، اداره فضاهای فرهنگی و تفریحی عمومی و نظارت بر فضاهای فرهنگی و تفریحی خصوصی مثل سینماها و سالنهای نمایش.
پ ـ خدمات حفاظتی و ایمنی شامل: آتش نشانی و خدمات ایمنی، لایروبی مسیلها و دفاع غیر نظامی.
ت ـ خدمات حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری شامل: ارائه خدمات ترافیک و بهبود ترافیک، اداره و نظارت بر سیستمهای حمل و نقل عمومی و نیمه عمومی و سایر خدمات مرتبط.
تأمین و ارائه کلیه خدمات فوق جزء وظایف شهرداریها است که امور مربوط را از طریق معاونتهای خدمات شهری انجام میدهند. درسالهای اخیر و تحت لزوم خودگردانی مالی شهرداریها و رواج سیاستهای خصوصی سازی، واگذاری بعضی از خدمات شهری به بخش خصوصی تحت نظارت و کنترل شهرداری مورد توجه قرار گرفته و درمواردی نیز به مرحله عمل رسیده است.
- عناصر زیرسیستم خدمات عمومی
تأمین و ارائه خدمات عمومی از قبیل خدمات آموزشی، بهداشتی، درمانی و ورزشی در سطح شهرها بصورت بخشی و توسط ادارات و سازمانهای مستقر در سطح شهر انجا میگیرد. مهمترین عناصر ارائه خدمات عمومی در سطح شهرهای ایران عبارتند از: اداره آموزش و پرورش، سازمان بهداشت و درمان، سازمان تربیت بدنی، اداره صنایع، اداره بازرگانی، نیروی انتظامی و دادگستری. عناصر مذکور در تأمین و ارائه خدمات مربوط به خود بطور کاملاً مستقل و مجزا از شهرداری عمل کرده و روابط بین آنها در حد رابطه دو نهاد مهم اند و دارای جایگاه قانونی و تشکیلاتی نسبتاً مشابه میباشند.
- عناصر زیرسیستم امور مالی -اقتصادی
زیر سیستم امور اقتصادی و مالی بخشی از سیستم مدیریت شهری است که تنظیم و نظارت بر عملیات مالی سیستم را به عهده دارد. این وظایف شامل تأمین بودجه، تنظیم درآمدها بر حسب منابع درآمد، تنظیم هزینهها بر حسب موراد مصرف و حسابداری و حسابرسی مالی است. سیستم مالی و اقتصادی کلان و نظام حکومتی ایران یک سیستم متمرکز است. در این سیستم کلیه درآمدهای دولت اعم از درآمدهای مالیاتی و غیر مالیاتی از قبیل درآمدهای نفتی و گمرکی و غیره توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول میشود و متعاقباً هم کلیه هزینههای دولتی توسط آن وزارتخانه و براساس اعتبارات تخصیص یافته از سوی سازمان برنامه و بودجه پرداخت میشود.
استقلال حقوقی – قانونی نسبی شهرداری ها از دولت مرکزی، سبب در نظر گرفتن یک منبع مالی درآمد نسبتاً مستقل تحت عنوان درآمدهای محلی یا عوارض شهری شده است. این نوع عوارض و درآمدها برحسب نوع، مستقیماً توسط خود شهرداری دریافت میشود و یا توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول شده و به شهرداریها پرداخت میگردد. تحت شرایط و تقسیم بندی تشریح شده فوق میتوان امور مالی سیستم مدیریت شهری را به دو بخش تقسیم کرد و مورد بررسی قرارداد: ۱- امور مالی وابسته به دولت مرکزی ۲- امور مالی وابسته به درآمدهای شهر و محل.
الف – امور مالی وابسته به دولت مرکزی
تعدادی از عناصر تصمیم گیری و نیز خدمات عمرانی و زیرساختی مدیریت شهری موجود ایران عناصر وابسته به دولت مرکزی هستند. بخش اعظمی از امور مالی این عناصر تحت نظارت و کنترل واحدهای متبوع آنها در مرکز قرار دارد. عناصری از قبیل فرمانداری، ادارات آموزش و پرورش، ارشاد اسلامی، بازرگانی و تربیت بدنی در زمرهی عناصری هستند که تمام امور مالی آنها اعم از هزینههای مالی محلی بسیار ناچیزی برخوردار هستند. امور مالی و بودجه بندی این عناصر در مرکز و عمدتاً با توجه به شاخص های رشد و توسعه بخشی و بدون توجه جدی به ملاحظات فضایی، برنامهریزی و تعیین میشود. بخشی از درآمدهای شهرداریها نیز از طریق بودجه تخصصی دولت مرکزی تأمین میشود، این بودجه به طور متمرکز دراختیار وزارت کشور قرار گرفته و توسط آن وزارتخانه بین شهرداری های کشور تقسیم میشود. این بودجهها به دو صورت کمک بلاعوض و یا وام دراختیار شهرداریها قرار میگیرد.
ب ـ امور مالی وابسته به درآمدهای محلی و شهری
این نوع درآمدها به دو بخش زیر قابل تقسیم هستند.
- درآمدهای غیررسمی و غیر منظم ناشی از خودیاری و مشارکتهای مردمی و شهروندان: این نوع درآمدها ماهیتاً غیر منظم و تا حد زیادی غیر قابل اتکا هستند. همین ماهیت غیر منظم به همراه کم توجهی عمومی به مشارکتهای مردمی موجب شده است تا علی رغم اهمیت مادی و غیر مادی، این درآمدها از نظام جایگاه تشخص و قابل بررسی در سیستم مدیریت شهری موجود برخوردار نباشند و چگونگی وصول و هزینهکردن آنها از قواعد خاص تبعیت نکند.
- درآمدهای رسمی: طبق قانون فقط شهرداریها مجاز به اخذ عوارض و مالیاتهای محلی از شهروندان هستند. لذا درآمدهای رسمی محلی نظام مدیریت شهری در واقع فقط شامل درآمدهای محلی شهرداری است و میتوان بررسی امور مالی وابسته به درآمدهای ملی را درقالب بررسی امور مالی شهرداریها انجام داد.
منابع درآمد شهرداریها (علاوه بر درآمدهای ناشی از کمک دولت مرکزی) را میتوان شامل موارد زیر دانست:
- درآمدهای وصولی توسط وزارت کشور: این درآمدها به دو نوع عمده درآمد جایگزین عوارض دروازه ای و عوارض متفرقه تقسیم میشود. این عوارض شامل ۶ درصد از حقوق گمرکی کلبه کالاهای وارداتی به کشو.
- درآمدهای وصولی ادارات دارایی شهرستانها: این درآمدها عمدتاً شامل عوارض توأم با مالیات به میزان ۱۵% ارزش معتبر اسناد رسمی است.
- درآمدهای ناشی از عوارض مستمر وصولی توسط خود شهرداریها شامل: عوارض اتومبیل، سینماها، اماکن عمومی، پروانه کسب، کارخانه و کارگاههای تولیدی و موارد مشابه.
- درآمدهای غیر مستقیم وصولی توسط شهرداریها شامل: عوارض نوسازی، برق، آب، گاز، کشتارگاهها.
- درآمدهای ناشی از وجوه و اموال شهرداریها شامل: فروش املاک و اموال زائد املاک و غیره.
- درآمدهای ناشی از کمکهای بلاعوض سازمانهای دولتی، خصوصی و مردم.
هزینههای انجام شده توسط شهرداریها را میتوان مطابق ماده ۶۸ قانون شهردرای به موارد زیر طبقه بندی کرد:
- هزینه های سازمانی و اداری شهرداری درحد وظایف تعیین شده.
- هزینههای خدمات شهری.
- هزینههای عملیات و پروژه های عمرانی که حداقل باید ۴۰ درصد بودجه سالانه شهرداری باشد.
۱۱-۲-۲-۱۰- راهکارهای بهبود سازوکار اجرایی مدیریت شهری
الف. مشارکت
ب. واگذاری امور به بخش خصوصی
روند خصوصی سازی امور بعنوان یک گرایش حاکم جهانی درتمام عرصه های اقتصادی و مدیریتی، درعرصه مدیریت شهری نیز بصورت فزایندهای رواج یافتهاست. راهکارهای قابل پیشبرد در راستای این هدف عبارتند از:
۱ ـ لزوم تفکیک و تمایز آمادهسازی خدمات از تولید خدمات: آماده کردن خدمات به معنای تصمیم گیری در مورد کیفیت و کمیت یک خدمت و اطمینان از عملی بودن آن به لحاظ مالی و اجرایی است، اما تولید خدمت تشریح کننده عملیات و مدیریت نیروی انسانی و سایر منابع لازم برای ارائه آن خدمت است. اکثر سیستمهای پیشرفته مدیریت شهری فقط آمادهسازی خدمات را دراختیار خود گرفته و تولید و ارائه خدمات را به موسسات خصوصی واگذار کرده اند وخود نقش هدایت، نظارت و کنترل را ایفا میکنند.
۲ ـ خدمات مورد علاقه بخش خصوصی: ارائه خدمات توسط بخش خصوصی در مواردی ممکن است بسیار کارآمد باشد که مصرف کنندگان بتوانند از عهده هزینه آن برآیند.. واگذاری سایر خدمات از قبیل آب ، فاضلاب و برق ، حمل و نقل ریلی، خدمات آموزش و بهداشتی تنها در صورتی پذیرفتنی خواهد بود که مدیریت شهری دارای ظرفیت و قابلیت لازم برای جلوگیری از زیاده طلبیهای افراطی توسط بخش خصوصی بوده و از فراهم بودن خدمات برای مصرف کنندگان کم درآمد، اطمینان داشته باشد.
۳-۲-۱۰- بررسی مکانیزمهای مالی شهرداری
۱-۳-۲-۱۰- کلیات
مدیریت شهری و نظام و ساختار حاکم بر آن از مهمترین چالشهای مرتبط با شهر و شهرسازی و شهرداری در ایران است. در صورت برقراری یک نظام درست مدیریت شهری میتوان انتظار داشت که بهرهوری افزایش یافته، موانع رشد و توسعه رفع شده و یا حداقل تضعیف شوند، همکاری و مشارکت عمومی جلب شده و آرمانها و خواستههای عمومی در مورد شهر، در شرایط رقابت آمیز امروز، محقق میگردد. نظام مدیریت شهری همچنین تاثیر بسیار زیادی بر چرخه تولید و بازتولید دانش شهرسازی دارد، زیرا بسیاری از تولیدات علمی-پژوهشی و فنی در مورد شهر به سفارش مدیریتهای شهری انجام میشوند. مدیریت شهری ما با تحمیل وظایف متنوع و متعدد و بدون در اختیار داشتن ابزارها و امکانات لازم برای انجام آنها، در کنار انتظارات بی پایان مردم از آنان، با یک موقعیت دشوار و بحرانی روبرو هستند.
توسعه برنامههای مدیریت شهری در گرو تلاش و ممارست شهرها در جهت پیشرفت و رفاه منابع انسانی میسر میشود. در این راستا جذب مشارکتهای دولتی، بهرهوری اقتصادی، حفظ تساوی و عدالت اجتماعی، کاهش فقر و بهبود شرایط زیست محیطی، در سایه استفاده بهینه و توزیع عادلانه منابع امکانپذیر خواهد بود.
همچنین باید توجه داشت که مردم میتوانند در بهبود مدیریت شهری سهیم باشند و با کمک آنها میتوان به بودجه لازم جهت ارتقای وضعیت اقتصادی شهری دست یافت.
فعالیتهای شهرداری را به شکل نوین بی تردید باید مربوط به دوره معاصر دانست. نخستین شهرداری که بر اساس قانون جدید تاسیس شد شهرداری تهران بود که بلافاصله پس از تصویب قانون پایهگذاری شد و با تشکیلات جدید آغاز به کار کرد. لکن با وجود عمر ۱۰۰ ساله مدیریت شهری در ایران شهرداریها در عرصه تصمیمگیری و سیاستگذاری امور محلی به جایگاه واقعی خود دست پیدا نکردهاند و هر بار که قانون شهرداریها و شوراها با دستور تغییر در دولت و مجلس مطرح میشود بررسی نهایی آن به آینده موکول شده است.
هنگامی که بحث از عدم توفیق برنامههای توسعه شهری بصورت خاص و ناتوانی برنامهریزی شهری بصورت عام در حل مسائل و مشکلات شهری و هدایت منطقی شهری مطرح میشود، یکی از دلایلی که کمتر به آن توجه میشود، نقش و جایگاهی است که عناصر مدیریت شهری میتوانند در تحقق برنامهریزی توسعه شهری ایفا کنند. اقتصاد شهری و ساز و کار حاکم بر دخل و خرج کلانشهرهای کشور اصلیترین رسالت مدیران آینده شهرها خواهد بود. متاسفانه همانگونه که افزون بر نیمی از هزینههای خدمات شهری نیز با فروش فضاهای شهری و منابع تجدید ناپذیر مهیا میشود. در این راستا توسعه اختیارات قانونی شوراها برای اخذ و هزینه کرد مالیات و عوارض فعالیتهای اقتصادی محدوده شهرها و تغییر نگرش شهرداری در جهت صیانت از ضوابط شهرسازی اولویتی است که مدیریت کنونی شهر و نسلهای آینده باید به آن توجهی ویژه داشته باشند. نکته دیگر توجه به نقش اقتصاد خرد در زندگی شهروندان است. شهرداریها با ایفای نقش مثبت در تامین نیازهای روزمره مردم و توسعه مراکزی همچون فروشگاههای زنجیرهای و میادین میوه و ترهبار، میتوانند زندگی معیشتی شهروندان را بهبود بخشند.
با افزایش جمعیت شهرها و روند رو به رشد شهرنشینی در جامعه، پرداختن به تمامی جوانب زندگی شهرنشینی اعم از امور اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، عمرانی مورد توجه قرار گرفته است و در این میان مبحث اقتصاد شهری و توسعه آن بدلیل اثرگذاری بر سایر موارد بیش از پیش مورد توجه میباشد.
در این راستا شهرداری باید به سمت استفاده از منابع دائمی و پایدار مالی برود نه منابع درآمدی که شاید تا چند سال آینده به اشباع برسد و دیگر خبری از آنها نباشد. اگر با این نگرش به موضوع تامین هزینههای اداره شهر نگریسته شود ضرورت ایجاد تغییرات اساسی در ساختار درآمدزایی شهری مورد تائید خواهد بود زیرا درآمد حاصل از تراکم که بخش عمدهای از هزینه شهرها با تکیه به آن تامین میشود به شدت ناپایدار و یکبار مصرف است مگر اینکه قصد بر این باشد که معماری شهری را به طور کامل بر هم بریزیم که این موضوع نیز امکانپذیر نیست. این در حالیست که دریافت عوارض از شهروندان در تمام دورههای زمانی قابل وصول است. برای نمونه عوارض نوسازی را میتوان هر سال بر اساس میزان زیربنای ساختمان دریافت کرد اما تراکم تنها یکبار در آمدزایی دارد و بلند مدت به شمار نمیآید. کوتاه بودن عمر مدیریت ها برای اداره امور شهر یکی از عوامل جدی در فقدان نگاه تخصصی به مسائل شهر است و وجود چنین نگاهی باعث اتخاذ سیاستهای درآمدی کوتاه مدت و وابستگی بخش اعظم درآمد شهرداری به فروش تراکم طی سالیان متمادی شده است. در صورتی که اگر به اصول و ضوابط شهرسازی به صورت تخصصی توجه گردد و اجرا شود دیگر نیازی به فروش شهر نیست.
حال سوال این است که آیا اجرای طرحهای جامع و تفصیلی میتواند نابسامانی موجود در شهرها را ساماندهی کند، با توجه به این که طرح جامع طرحی راهبردی است و اجرای آن میتواند مانع اتخاذ تصمیمات سلیقهای نسبت به مسائل شهر شود، در صورتی که ضوابط طراحی شده در آن و طرحهای موضعی و موضوعی تهیه شده بر اساس طرحهای تفصیلی مناطق اجرا شود، میتوان انتظار داشت که شهرها به لحاظ شهرسازی از آشفتگی مومجود تا اندازه زیادی نجات یابد.
فقدان طرح جامع و راهبردی طی سالیان متمادی مهمترین عامل ایجاد چالشهای جدی و متعدد در شهرها شده و توجه به مشارکت مردم در عرصه مدیریت و اجرای ضوابط شهرسازی و ایجاد کاربریهای شهری متناسب با نیازهای هر یک از پهنههای شهری، از نقاط عطف طرح جامع و تفصیلی هر شهر محسوب میشوند. علاوه بر این مقررات جامع برای طراحی و شهرسازی یکی از راهکارهای موثر در مسیر برنامهریزی جهت سیمای مناسب شهری نیز است و تدوین طرحهای توسعه شهری متناسب با فرهنگ بومی و وضعیت اقلیمی و فعالیتهای اقتصادی منطقه، اطلاع رسانی و آموزش به شهروندان و مشارکت و حمایت مردمی در امر ساماندهی سیمای شهر از جمله راهکارهای موجود در این زمینه است.
زندگی شهر نشینی امروزی هزینههای بسیار بالایی را برای شهرداریها بدنبال دارند، به نحوی که هزینههای سال جاری قابل قیاس با سال قبل از لحاظ مبلغ و تنوع نیستند. هر روز خواستهها و نیازهای عمومی مردم در حال افزایش و فزونی است. و به طور اخص وجود ارتباطات گسترده با سایر جوامع سطح توقعات را روز به روز بیشتر و متنوعتر میکند.
شهرداری یکی از نهادهای مردمی است که وظیفه خدمات رسانی به شهرنشینان را به جهت تامین خواستههای اولیه زندگی شهرنشینی و پس از آن تلاش برای رسیدن به شهری توسعه یافته را به عهده دارد. شاید تا نیم قرن پیش تنها تصوری که از شهرداری در اذهان عمومی وجود داشت یک ارگان تنظیفی بود، ولی امروزه خواستهها آنقدر گسترش یافتهاند که گاهی حتی خارج از شرح وظایف و تواناییهای این نهاد میباشد.
امروزه اساسیترین نیازهای شهرنشینان داشتن شهری امن، سالم، سلامت و زیبا برای زندگی است، که آن هم خالی از قیاس با سایر شهرهای دنیا نیست. در حالیکه برآورده نمودن همین خواستههای به ظاهر اولیه نیاز به هزینههای بسیار زیادی دارد و با توجه به خودکفایی مالی شهرداریها تنها راه تامین این هزینههای شهری کمک و همکاری عموم مردم میباشد.
در یک مثال ساده فرض کنید که در یک آپارتمان چند طبقه سکونت دارید که حیاط خانه مورد استفاده تمامی ساکنان بوده و مدیر ساختمان تصمیم گرفته تا برای زیبایی و داشتن هوایی بهتر، باغچهای را احداث و آنرا گل کاری نماید. تامین هزینه لازم جهت اجرای این طرح نیاز به مساعدت و کمک همه ساکنین دارد، پس بدین منظور کل هزینههای لازم برآورد شده و سپس هر یک از ساکنین سهم خود را در اجرای این برنامه پرداخت مینماید. اجرای طرحهای شهری نیز چنین است. شهرداری که مدیر آن با انتخاب نمایندگان مردم هر شهر تعیین میگردد وظیفه دارد تا هزینههای لازم جهت انجام وظایف، برآورده نمودن خواستههای شهروندان و زیباسازی شهری را تامین نموده و در اجرای صحیح آنها تمام تلاش خود را به کار بندد. در شرایطی که با گسترش روزافزون جمعیت و مساحت شهرها و ضوابط شهرنشینی مواجه هستیم.
با توجه به حذف کمکهای دولتی، تنها را تامین هزینههای شهری دریافت سهم هر یک از شهروندان بعنوان استفاده کنندگان مستقیم از خدمات شهری میباشد. و به این ترتیب منطقی خواهد بود که هر کس که از خدمات بیشتری استفاده میکند سهم بیشتری را نیز پرداخت نماید.
در آمدهای شهرداری که بصورت مستقیم یا غیر مستقیم از مردم اخذ میشود به سه صورت عوارض عمومی، عوارض اختصاصی و بهای خدمات میباشد. که پوشش دهنده همه هزینههای شهرداری به خصوص شهرداری مشهد با توجه به ویژگی خاص آن که همه ساله پذیرای سیل عظیمی از زائران و مسافران عزیر میباشد نیست. زیرا که کلانشهری همچون مشهد بعنوان قطب زواری کشور محسوب میگردد. و این شرایط هزینه زیادی را به شهر تحمیل میکند که متاسفانه هرگز در تقسیمات و سهمیهبندیهای پرداختی از عوارضات و مالیاتهای متمرکز در نظر گرفته نشده است.
اما امروزه علاوه بر ناکافی بودن این منابع درآمدی با مشکل دیگری به نام ناپایداری منابع نیز مواجه هستیم، که حتی حساستر از ناکافی بودن آنهاست. لذا شهرداریهای کل کشور بدنبال راهکارهایی جهت دستیابی به درآمدهای پایدار زده استکه بزودی به تصویب شورای اسلامی شهر مشهد خواهد رسید. و در این میان از نشستهای ادواری کلانشهرها جهت اجرای اهداف و طرحهای خود که سود آن تنها متوجه مردم خواهد بود استفاده مینماید. هر چند هنوز در این خصوص اتفاق نظر وجود ندارد، اما آنچه که مشخص است، منظور از این اصطلاح، درآمدهایی میباشد که تاثیرپذیری آنها از عوامل بیرونی همچون بحرانهای اقتصادی، تحولات سیاسی، مشکلات اجتماعی و غیره حداقل ممکن باشد. و یا بعبارتی پیشبینی آنها بصورت مشخص و مستمر برای چندین سال آینده امکانپذیر باشد.
از جمله درآمدهای پایداری که در حال حاضر در میان ردیفهای درآمدی شهرداری وجود دارد، عوارض نوسازی و عمران شهری، عوارض کسب و پیشه، عوارض سالیانه خودرو و … میباشند. اما متاسفانه سهم این کدها در کل بودجه شهرداری رقم بسیار ناچیزی است و با این وجود مردم نیز در پرداخت آنها همکاری لازم را ندارند. و قطعا چنانچه شهروندان محترم از هزینههایی که در روز برای نگهداری و بهسازی شهر میگردد اطلاع کامل و شفافی داشته باشند عوارض خود را با کمال میل جهت آبادانی شهر خود پرداخت خواهند کرد. و همچنین تمایل بیشتری برای مشارکت و سرمایهگذاری در پروژههای نوسازی و عمران شهری خواهند داشت.
در نهایت نباید فراموش کرد که درآمد پایدار، لازمه توسعه شهری پایدار و لازمه هر دو آنها اعتماد سازی و تحلیل هزینهها و مشارکتهای مردمی است.
برنامهریزی اقتصادی و مالی در تمام سیستمهای مدیریت شهری جهان اهمیت فزایندهای یافته است این اهمیت فوقالعاده نسبت به سایر سیستمهای مدیریتی ناشی از ماهیت محلی وعمومی مدیریت شهری است که ایجاب میکند تا منابع و درآمدهای مالی سیستم از منابع محلی و یا روشهای غیرخصوصی و در عین حال غیر دولتی تأمین شوند. براساس همین قید مهم نتایج زیر از تجربیات موجود حاصل شده است.
الف ـ لزوم برنامهریزی فیزیکی ـ اقتصادی توأم و مرتبط: امروزه در بسیاری از سیستمهای مدیریت شهری، لزوم بهره گیری از عواید ناشی از رشد فیزیکی و برنامهریزی کاربری زمین به نفع کل سیستم شهری به یک اصل و استراتژی قطعی تبدیل شده است. در واقع باید بخشی از منافع حاصل برای اراضی و املاک حضوری به سیستم مالی تمام جامعه شهری اختصاص یافته و برای مدیریت شهر مصرف شود.
ب ـ لزوم ایجاد بنیان درآمدی گسترده و متنوع: تداوم حیات و خوداتکایی شهرداری نیازمند یک بنیان درآمدی گسترده و توجه بیشتر به متعدد ساختن منابع مالی است. مهمترین این منابع عبارتند از:
- درآمدهای محلی و مالیات به املاک: علیرغم اهمیت این نوع درآمدها، جمع آوری آنها نباید بیش از حد و مبتنی به زور و اجبار باشد.
- مالیاتهای ملی و استانی: این نوع درآمدهای انتقالی وسیله ای ارزشمند برای ترکیب مصالح ملی ومحلی هستند، اما فرمولها و قواعد این انتقال ها نیازمند دقت و توجه زیاد به تفاوتهای موجود در مخارج محلی هر شهر و ظرفیتهای مالیاتی آن است.
- تقبل هزینههای سرمایهگزاریهای زیربنایی توسط مالکین و عمرانگرانی که ارزش زمینهایشان افزایش مییابد.
- مشارکتهای منظم و با قاعده برای جابجایی و جبران استهلاک سرمایهها و تجهیزات با عمر محدود.
مدیریت مالی عبارت است از: “فعالیت های مبنی بر تنظیم و حصول بودجه برای یک موسسه و ارزیابی بهترین طرق کاربری آن” . بودجه نیز عبارت است از پیشبینی درآمد وسایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه برنامهها و عملیات معین که در دوره محدودی از زمان انجام میشوند.
بودجه ابزاری است که برنامه کار هر قسمت از شهرداری را در چارچوب ارقام و اعداد مالی تعیین میکند. همچنین میتوان از بودجه برای کنترل پیشرفت کار و حصول اطمینان از انجام کار، طبق برنامه های تعیین شده، بهره گرفت. برای این منظور شهردار میتواند از مدیران واحدهای شهرداری بخواهد با تنظیم صورت حسابها و گزارشهای مرتب، وضع پیشرفت کار و هزینههای انجام شده را به اطلاع او برساند.
درماده ۲۳ آیین نامه مالی شهرداریها، بودجه شهرداری این گونه تعریف شده است: بودجه سالانه شهرداری عبارتست از: یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت ها و اقداماتی که باید طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درامدهای لازم برای تأمین هزینهی انجام آنها پیشبینی میشود و پس از تصویب انجمن شهر قابل اجراست.
اهمیت بودجه در مدیریت مالی شهرداری به قدری است که مسئولیت آن به طور مستقیم به عهده شهردار گذاشته شده است. ماده ۲۶ آیین نامه مالی شهرداریها در این زمینه تصریح دارد که مسئولیت تنظیم بودجه شهرداری و مراقبت در حسن اجرای ان و همچنین تنظیم تفریغ بودجه به عهده شهردار و مسئول امور مالی است.
اگرچه بودجه در منابع مالی شهرداری اهمیت اساسی دارد، اما نه تنها مدیریت مالی نیازمند به حرکت انداختن و منظم کردن ابزارهای پولی لازم برای مقاصد توسعه شهری است که محدود به بودجه شهرداری نمیگردد، بلکه تمامی منابع مالی راکد و فعال موجود در شهر را در برمیگیرد. برای نمونه، شهرداری باید از سرمایه گذاری خصوصی نه فقط از جهت پشتیبانی عملیات اجرایی بلکه از جهت بوجود آوردن اعتبار برای جذب سایر حمایتهای مالی بیرونی نیز حمایت کند.
۲-۳-۲-۱۰- اهداف مدیریت مالی شهرداری
اهداف اصلی مدیریت مالی در همه سازمانهای شهرداری به قرار زیر میباشد:
الف ـ حفظ قدرت پرداخت قروض یا مستطیع کردن شهرداری
ب ـ تضمین تعداد کافی نیروی متخصص برای انجام مسئولیت های اصلی شهرداری در مقابل شهر.
پ ـ مراقبت از تامین مالی شهرداری از طریق تخصیص متعادل مالیاتها و عوارض.
ت ـ تضمین استفاده از منابع شهرداری بر طبق اولویتها.
ث ـ مراقبت از استفاده قانونی و مشروع از منابع.
ج ـ تأمین کارکنان مطلع برای اداره امور شهرها.
۳-۳-۲-۱۰- وظایف مدیریت مالی شهرداری
مدیریت مالی صاحب حساب شهرداری است و وظیفه دارد که درضمن تأمین اعتبار مورد نیاز برای فعالیت های عمرانی، ساخت و سازهای شهری و سرمایهگزاری، با رعایت ضوابط و مقررات مالی، مراقب حسن گردش کار مالی و حسابداری واحدهای شهرداری باشد.
اهم وظایف مدیریت مالی شهرداری را میتوان اینگونه بر شمرد:
- تهیه برنامه عملیات مالی (تنظیم بودجه)
- هماهنگ ساختن عملیات مالی جاری
- نظارت بر کلیه امور واحدهای تحت سرپرستی و اختصاص ندادن منابع به هزینههای غیر ضروری و نامعقول
- صدور دستورها و تعلیمات لازم
- ایجاد منابع سرمایه ای برای تسهیل سرمایه گزاری
- تهیه گزارشهای مالی، ترازنامه ، تفریغ بودجه سالانه و بررسی و تأیید آنها
- نظارت بر نگهداری حسابها در مهندسی و رسیدگی به لیستها واسناد هزینه
- بررسی عملکرد مالی موسسات و واحدهای تابعه شهرداری و مراقب از حسن گردش امور مالی و حسابداری آنها
- وصول درآمد و تلاش درجهت تحصیل و نگهداری حساب در آمد
- مطالعه و بررسی به منظور پیشنهاد منابع جدید عوارض و افزایش درآمد
- ارائه روشهای تازه و بهبود روش وصول عوارض برای تضمین برآورد هدفهای مالی
- اتخاذ تدابیر لازم برای استیفای حقوق شهرداری و وصول بدهی مدیران
این وظایف با یکدیگر پیوند درونی دارند و برای تحقق همه آنها باید خط مشی مناسبی اتخاذ کرد.
۴-۳-۲-۱۰- منابع درآمد شهرداری
امروزه یکی از مسائل مهم شهرداریها در سراسر جهان، ایجاد منابع کافی درآمد و تأمین هزینه خدمات شهری است. از این رو از جمله مسئولیتهای اساسی شهردار، این است که همواره درتلاش برای تهیه طرح ها و برنامههایی برای افزایش منابع درامدی شهرداری باشد.
به طور کلی، درآمد شهرداریها از دو منبع تأمین میگردد:
- منابع درآمد داخلی: این درآمدها شامل دریافتهای مستقیم شهرداری از عوارض مستغلات (اراضی و املاک) و درآمد حاصل از عوارض غیر مستغلات است.
- منابع درآمد خارجی: این منابع شامل درآمدهایی است که خارج از سازمان شهرداری دریافت میگردد، مانند عوارض دریافت از آب، برق، تلفن و نیازمندیهای شهری مشابه و همچنین کمکهای بلاعوض دولت.
ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداریها، درآمد شهرداریها را به شش طبقه زیر تقسیم کرده است:
- درآمد ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستقر)
- درآمدهای ناشی از عوارض اختصاص.
- بهای خدمات و درآمدهای موسسات انتفاعی شهرداری.
- درآمدهای حاصله از وجوه اموال.
- کمکهای اعطایی دولت و سازمانهای دولتی.
- اعانات و کمکهای اهدایی اشخاص و سازمانهای خصوصی و اموال و داراییهایی که بطور اتفاقی یا به موجب قانون به شهرداری تعلق میگیرد.
الف. روشهای کسب درآمد
اگرچه هریک از کشورها براساس نظام سیاسی و ویژگیهای فرهنگی واقتصادی خود، روشهایی برای کسب درآمد در شهرداری برگزیده اند، اما دو خط مشی اصلی در این زمینه وجود دارد که:
- تا جایی که امکان دارد نباید بار مالی خدمات عمرانی شهرها به دوش دولت تحمیل گردد. برای تأمین کسری بودجه شهرداری که در اثر قطع کمک دولتی به وجود میآید، باید در میزان اخذ عوارض شهرداری تجدید نظری کلی انجام شود.
- دولت باید بعنوان مسئول تأمین زندگی شهروندان، درصدی از بار مالی خدمات شهری را که از عهده شهرداریها خارج است، برعهده گیرد و از برخی طرحها و پروژه ها ( مانند طرح های تأمین نیازهای افراد کم درآمد شهری و تأمین طرحهای تحقیقاتی مهم) حمایت کند.
بطور کلی میتوان منابع درآمدی شهرداریهای جهان را در چهار دسته زیر طبقه بندی کرد:
الف ـ عوارضی که شهرداری ها رأسا دریافت میدارند.
ب ـ بهای خدمات انجام شده که بین مردم شهر سرشکن شده و وصول میشود.
پ ـ کمک دولت از بودجه عمومی که معمولاً میزان این کمک در دخالت دولت بر امور شهرداری مؤثر است.
ت ـ هدایا و کمک های نقدی که اشخاص خیّر برای مصارف عام و یا خاص شهر به شهرداری میپردازند.
موارد زیر ازجمله اقداماتی است که شهرداری ها میتوانند در راه کسب درآمد بیشتر انجام دهند:
- اجرای کامل و دقیق مقررات جاری: با قدرت کامل به وصول کلیه عوارض موجود بپردازد، آمار دقیق از مستغلات شهر تهیه کند و عوراض مربوط را وصول نماید. ممیزیهای لازم در مورد پرداخت عوارض کسبه و بازرگانان را به عمل آورد.
- تحلیل شرایط مخصوص شهر: شناخت وضعیت و شرایط شهری میتواند در شناسایی انوع منابع درآمدی کمک نماید. آیا در شهر گروهها یا افرادی هستند که عوارض لازم از آنها گرفته نمیشوند؟ در صورت وجود چنین گروههایی باید فوراً برای تعیین عوراض و وصول از آنها اقدام شود.
- یادگیری از طرز کار دیگران: شهرداری باید درباره منابع درآمد شهرهای دیگر و یا سایر شهرهای مشابه خود، در سراسر کشور مطالعه کند و چنانچه بعضی منابع درآمدی آنها را برای شهر خود مناسب تشخیص دهد، به وضع عوارض مربوطه مبادرت ورزد.
- بهترین منابع درآمد را برای شهرداری انتخاب کند.
- اثار و نتایج ضمنی و نهایی را در مورد کسب منابع درآمد بررسی و مورد توجه قرار دهد.
- پیش آمد مشکلات و درگیریهای ناشی از وصول عوارض را پیش بینی کند و در رفع آنها بکوشد.
- یک کمیته تأمین درآمد با شرکت شهروندان تشکیل دهد.
- از کمک و راهنمایی های مقامات رسمی استان و دولت نیز برای حل مشکل و افزایش درآمد استفاده کرد.
عوارض شهرداریها
از مهمترین منابع کسب درآمد شهرداری، اخذ عوارض از شهروندان است. انواع عوارض شهرداریها به شرح زیر است:
- عوارض بر مستغلات: شامل اراضی و املاک که مهمترین منبع درآمد شهرداریها است.
- عوارض غیر مستغلات: مانند عوارض بر کسب و عوارض فروشگاهها.
- عوارض پذیرش بیشتر در شهرهای مرکزی به سبب داشتن موقعیت مخصوص تفریحی و یا تجارتی که پیوسته مورد آمد و رفت عده زیادی از مردم غیر بومی قرار دارند، وصول میشود.
- عوارض صدور پروانه کسب، دست مزدها و جرائم.
- عوارض مصرف.
- عوارض بر درآمد.
- عوارض وسایل موتوری.
- عوارض متفرقه، مانند عوارض خدمات سیستم فاضلاب، عوارض جمع آوری زباله، عوارض استخرهای شنا و زمینهای ورزشی و سایر تسهیلات تفریحی و پارکها، عوارض آب، برق و تلفن.
با توجه به اینکه عوارض دریافتی از مهمترین منابع تأمین درآمد شهرداری است، بطور طبیعی عموم شهرداریها تمایل دارند دامنهی عوارض دریافتی خود را گسترش دهند اما در وضع عوارض جدید باید دقت فراوان داشت و ملاحظات زیر را در نظر گرفت.
- آیا وضع عوارض پیشنهادی، از لحاظ حقوقی و قانونی عملی است؟
- آیا عوارض پیشنهادی، درآمد مورد نظر را برای شهرداری تأمین خواهد کرد؟
- آیا عوارض پیشنهادی، از لحاظ اقتصادی و هزینه وصول مقرون به صرفه است؟
- آیا این عوارض به طور طبیعی محقق است؟
- آیا پرداخت کننده عوراض میفهمد که اساس محاسبه عوارض چگونه است؟
- آیا عوارض پیشنهادی با سودی حاصل از محل فعالیتی که عوارض بر آن تعلق گرفته، متناسب میباشد؟
در دهه ۱۳۳۰ امور مالی شهرداریهای ایران از نظر وضع و اخذ عوارض مرتب نبوده و هر شهرداری به هر طریق، عوارض گوناگونی وضع و از مردم وصول میکرد.
اموال شهرداری ها
شهرداری اموالی دارد که طبق ماده ۴۵ آیین نامه شهرداریها اعم از منقول و غیر منقول به دو نوع تقسیم میشود:
الف ـ اموال اختصاصی: اموالی است که شهرداری حق تصرف مالکانه آنها را دارد. مانند اراضی و ابنیه و اثات و نظایر آن.
ب ـ اموال عمومی: اموال عمومی شهرداری، اموالی است که متعلق به شهر بوده و برای استفاه عموم اختصاص یافته است. مانند معابر عمومی، خیابانها، میدانها، پلها، گورستانها، سیل برگردان مجاری آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومی، اشجار اعم از اشجاری که شهرداری یا اشخاص در معابر و میدانهای عمومی کاشتند و غرس نموده اند)، چمن کاری، گل کاری و امثال آن.
از مسئولیتهای مهم شهرداری در مدیریت مالی شهرداری، تلاش در جهت حفظ و بهره برداری از اموال شهرداری است.
- مشارکت مردم در مدیریت مالی شهرداریها
شهرداری در خدمت مردم است. بدون همکاری و مشارکت شهروندان در اداره امور شهر، شهرداری موفقیتهای چندانی در دستیابی، به اهداف خود نخواهد داشت. اکنون در سراسر دنیا و از جمله ایران، بار اصلی تأمین هزینههای شهرداری بر دوش شهروندان است و این حق آنان است که به چگونگی هزینه درآمدهای شهرداری نظارت داشته باشند. اگر شهروندان به طور کامل از اعمال انجام شده و هزینه پروژه های گوناگون رضایت داشته باشند، با طیب خاطر، مالیات ها و عوارض متعلقه را پرداخت خواهند کرد و درصورت توجه به مشارکت شهروندان، در پروژههای منتخب مانند تأمین ایمنی شهر، حفظ و نگهداری فضای سبز و حتی مدیریت شهری – شهرداری از مشارکت مستقیم آنان بهره مند خواهد شد. در ماده ۷۱ قانون شهرداری، به روشنی به ضرورت آگاهی مردم از چگونگی گردش امور مالی شهرداری تصریح شده است:
ماده ۷۱: شهرداری مکلف است هر شش ماه یکبار صورت جامعی از درآمد و هزینه شهرداری را به تصویب انجمن شهر رساند و برای اطلاع عموم منتشر کند و سه نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال نماید و همچنین شهردار مکلف است هر شش ماه یک دفعه آمار کلیه عملیات انجام شده از قبیل خیابان سازی و ساختمان عمارات و سایر امور اجتماعی و بهداشتی و امثال آن را برای اطلاع عموم منتشر نموده، نسخه ای از آن به وزارت کشور بفرستد.
روشن است که آگاهی مردم از برنامههای انجام شده و مشاهده بهبودها و تسهیلات، تضمین کننده مشارکت همه جانبه و از جمله مالی آنهاست.
در ایران، طبق قانون شهرداری و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد ۱۳۷۵، نظارت سازمان یافتهی مردمی به شهرداری از سوی شورای اسلامی شهر (جایگزین انجمن شهر سابق) تحقق مییابد. از میان وظایفی که قانون برای شورای اسلامی شهر بر شمرده است، نزدیک به یک سوم آنها در زمینه مدیریت مالی شهرداری است. آن دسته از بندهای ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که به امور مالی شهرداری مربوط اند از قرار زیر میباشند:
۸ـ نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی های نقدی و اموال منقول و غیر منقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها به گونهای که مخل جریان عادی امور شهرداری نباشد.
۹ـ تأیید صورت جامع در آمد و هزینه شهرداری که هر شش ماه یکبار توسط شهرداری تهیه میشود و انتشار آن برای اطلاع عموم و ارسال نسخه ای از آن به وزارت کشور.
۱۰ ـ تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با رعایت آئین نامه مالی شهرداریها و همچنین بودجه شورای شهر.
تبصره: کلیه درآمدهای شهرداری به حسابهایی که با تأثیر شورای شهر در بانکها افتتاح میشود، واریز و طبق قوانین مربوطه هزینه خواهد شد.
۱۱ ـ تصویب وام های پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به مبلغ، مدت و میزان کارمزد.
۱۲ ـ تصویب معاملات و نظارت برآنها اعم از خرید و فروش و مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت میپذیرد و با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین نامه مالی و معاملات شهرداری.
تبصره: به منظور تسریع در پیشرفت امور شهرداری، شورا میتواند اختیار تصویب و انجام معاملات را تا میزان معین با رعایت آیین نامه معاملات شهرداری به شهردار واگذار نماید.
۱۳ ـ تصویب لوایح، برقراری و لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود.
۱۴ ـ تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به ان با رعایت آئین نامه مالی و معاملات شهرداریها.
۱۵ ـ تصویب نرخ کرایه وسائط نقلیه درون شهری
۱۶ ـ وضع مقررات مربوط به ایجاد و اداره میدانهای عمومی توسط شهرداری برای خرید و فروش مایحتاج عمومی با رعایت مقررات موضوع.
از اقدامات اساسی که شهرداری میتواند در راه جلب مشارکت شهروندان برای افزایش درآمد و کاستن از هزینههای شهرداری به انجام رساند؛ آموزش به مردم از کوچک تا بزرگ است.
- درآمد و هزینه
بنا به تعریف، هرگاه در اثر یک فعالیت مالی، در سرمایه موسسه افزایشی ایجاد شود، این افزایش در “سرمایه” را درآمد میگویند و هرگاه در اثر یک فعالیت مالی درسرمایه موسسه کاهش پدید آید، آن را “هزینه” نامند. در موسسه بازگرانی که هدف انتفاع دارند، در پایان دوره مالی، حسابهای درآمد و هزینه که به حسابهای موقت یا اسمی موسوم اند به حساب سود و زیان بسته خواهند شد. تا سود یا زیان و در نهایت “ارزش ویژهی” موسسه تعیین گردد. اما در حسابداری شهرداریها بجای حساب سود و زیان از حسابی به نام “درآمد و هزینه” برای بستن حساب های موقت و تعیین مازاد و یا کسر خالص استفاده میشود و درآمد شهرداری برای یک دوره کامل نسبت به هزینه های انجام شده همان دوره در قالب این حساب محاسبه و مشخص میگردد.
با توجه به وظایفی که قانونگذار برای شهرداریها تعریف کرده است و نوع فعالیت های این سازمانها در ردیف موسسههای خدماتی غیر انتفاعی و بدون سرمایه محسوب میشوند، از این رو مازاد خالص شهرداریها در بودجه مصوبه سال پسین به عنوان مازاد تخصیص نیافته منعکس خواهد شد.
- طبقه بندی درآمدهای شهرداری
در بودجه برنامهای شهرداریها، درآمد و منابع مالی به ۹ طبقه تقسیم شده است و هر طبقه پنج منبع را شامل میشود. عناوین طبقه بندی درآمد شهرداریها و شماره قراردادی آنها به شرح زیر است:
- سهمیه شهرداری از پرداخت وزارت کشور
- عوارض توأم با مالیات وصولی درمحل
- عوارض به ساختمانها و اراضی
- عوارض به ارتباطات و حمل و نقل
- عوارض به پروانه ها، کسب و فروش و تفریحات
- درآمد حاصل از فروش و درآمدهای وصولی در مقابل خدمات
- درآمد تأسیسات شهرداری و جرایم و تخلفات.
- درامد حاصل از وجوه و اصول شهرداری
- کمک بلاعوض و هدایا و وامها و استفاده از موجودیهای نقدی و موجودیهای دوره های قبل.
- طبقه بندی هزینه های شهرداری
هزینههای شهرداری های کشور به چهار فصل و ۲۰ ماده تقسیم شده اند. هر فصل شامل چند ماده و هر ماده مشتمل بر چند جزء است. عناوین فصول و موارد هزینههای شهردرای و شماره های قراردادی آنها به شرح زیر است.
- فصل اول: هزینه های پرسنلی
- ماده ۱: حقوق و دستمزد
- ماده ۲: مزایا و کمک ها
- فصل دوم: هزینه های اداری
- ماده ۳: هزینه سفر، مأموریت، حمل و نقل و ارتباطات
- ماده ۴: اجاره و کرایه.
- ماده ۵: خدمات قراردادی اداری و جاری.
- ماده ۶: سوخت، آب و برق
- ماده ۷: موارد و لوازم مصرف نشدنی
- ماده ۸: هزینه های پیش بینی نشده
- فصل سوم: هزینه های سرمایه ای
- ماده ۹: مطالعه برای ایجاد ساختمان و تأسیسات.
- ماده ۱۰: خرید ساختمان، زمین، حقوق انتفاعی.
- ماده ۱۱: ساختمان
- ماده ۱۲: ماشین آلات و تجهیزات عمده.
- ماده ۱۳: سایر کالاهای مصرف نشدنی.
- ماده ۱۴: خرید مصالح و لوازم ساختمانی و تأسیساتی.
- ماده ۱۵: وام یا مشارکت در سرمایهف بخش خصوصی و عمومی.
- فصل چهارم: پرداخت های انتفاعی
۶-۳-۲-۱۰- تحلیل زیرسیستم مالی و اقتصادی
مسائل مبتلا به سیستم مدیریت شهری فعلی ایران به لحاظ امور مالی و اقتصادی را می توان به شرح موارد زیر فهرست کرد:
الف : تعداد و تنوع منابع سرمایه گذاری و عدم هماهنگی آنها با یکدیگر:
در وضعیت موجود سرمایه گذاران خصوصی و دولتی متعددی به طور جداگانه و بدون نظارت اقدام به سرمایه گذاری درامور مختلف شهری کرده و طبعاً هر یک تاثیرات اقتصادی ، اجتماعی وکالبدی خاص بر حیات شهری تحمیل می کنند. این نا هماهنگی و تعدد عناصر، موجب مسائل متفاوتی به لحاظ اقتصاد و مدیریت شهری می شود که عدم تخصیص بهینه منابع مالی و وابستگی مالی مدیریت شهری به منابع مالی متعدد و عدم توانایی مقابله با خواستههای آنان مهمترین آن است. علت این تعدد و نا هماهنگی در وحله اول تخصیص بخشی بودجه بین عناصر دولتی موءثر در شهر و عدم اختیار مالی ادارات محلی در مورد مصرف این بودجه است که منجر به سرمایه گذاری های جداگانه و نا هماهنگ و بی توجه به نیازهای واقعی شهر و بی اثر شدنشان در مدیریت شهر می شود.
ب : وابستگی مالی به دولت مرکزی و اعمال آن درامور شهر:
اتکا به منابع مالی دولت مرکزی و به ویژه اتکاء شهرداری به کمکهای مالی وزارت کشور زمینه لازم برای دخالت واعمال نظر در مدیریت شهری را فراهم کرده است ، البته طی برنامه اول با کاهش این کمک ها مکانیزم ها ی دخالت وزارت کشور نیز به طرف مکانیزم های سیاسی و تشکیلاتی تغییر یافته است.
پ : تاکید و فشار برای خودکفایی مالی شهرداری ها بدون فراهم کردن منابع درآمدی و مکانیزم های قانونی لازم :
سیاست دولت برای خودکفایی مالی شهرداریها با سرعت و شدت زیادی اجرا شده و تا حد زیادی هم عملی شده است، اما عدم پیش بینی و تامین منابع درآمدی جایگزین و معافیت بسیاری از واحد های دولتی از پرداخت عوارض شهرداری به همراه خلاء مکانیزم های قانونی لازم برای کسب درآمد و نیز استفاده صرف از قوانین و مقررات عمران شهری و نیز ضوابط کالبدی و شهر سازی برای کسب درآمد بیشتر توسط شهرداریها شده است که تداوم آن منجر به بروز بحرانهای جدی درحیات و توسعه شهری خواهدبود.
مهمترین موانع درونی و بیرونی هماهنگی بین دستگاهها
موانع درونی هماهنگی بین دستگاهها شامل ضعف مدیریت و فقدان روحیه همکاری و مشارکت بین مدیران، ضعف نیروی انسانی متخصص، عدم پیشبینی اعتبارات لازم جهت اجرای برنامهها و سیاستها و قوانین قابل اجرا، بخشی نگری و نگرش غیر سیستمی برنامهریزان در سطوح مختلف برنامهریزی، مقاومت مدیریت سنتی در مقابل تغییرات از عمدهترین عوامل بیرونی مانع هماهنگی بین دستگاهها است.
جمعبندی و نتیجهگیری
در نهایت میتوان گف، با وجود شرایط موجود و با عنایت به دیدگاههای مدیران عالی، اجرایی و فنیشهر مشهد، لزوم دستیابی به هماهنگی در ابتدای امر، اصلاح ساختار اداری مدیریت شهری و نحوه نگرش به شهر، شهروند و عدالت اجتماعی است. حاکمیت دیدگاههای مبنی بر تفکر اجرایی، بدون در نظر گرفتن ابعاد برنامهریزی و آیندهنگری، خود محوری و عدم تخصص مدیریتی، فقدان قوانین موثر و تمرکزگرایی شدید که نتیجه آن عدم استقلال دستگاهها در سطح محلی است، از جمله مهمترین عوامل موثر به ناکارآمدی سیستم مدیریت شهری کنونی کشور است.
وضعیت موجود سیستم مدیریت شهری، دستگاههای اجرایی شهری را به روزمرگی دچار کردهاست. هر دستگاه به تنهایی برنامهریزی میکند و حتی خارج از چارچوب قوانین مصوب و طرحهای جامع و تفصیلی عمل مینمایند. حذف این ناهماهنگیها نیازمند یک مرجه هماهنگ کننده است که دارای برنامهای جامع باشد و از طریق این برنامه بتواند ارتباط افقی و عمودی دستگاهها را برقرار نموده و حدود وظایف آنها را دستهبندی کند. همچنین بصورت سلسله مراتبی از نظر زمانی و نوع فعالیت اجرایی تنظیم نماید. تنها در صورت وجود این مرجه هماهنگ کننده است که خسارات ناشی از دوبارهکاریها و موازیکاریهای دستگاهها به حداقل میرسد و اعتماد از دست رفته شهروندان نسبت به مدیریت شهری به آنها باز خواهد گشت. در راستای دستیابی به اهداف مذکور پیشنهادات زیر ارائه میگردد:
- تغییرات ساختاری نظام اداری مدیریت شهری و کاهش تمرکز گرایی
- به کارگیری رهیافت سیستمی در نظام مدیریت شهری و طراحی ساختار دستگاه با تفکر “برنامهریزی”، هدایت و مدیریت و نه با تفکر اجرایی صرف و روزمرگی
- اصلاح فرهنگی نگرش مدیران از طریق آموزش مدیریت شهری یکپارچه و کلاننگری.
- امنیت شغلی مدیران و ثبات نسبی آنها در سازمانها و دستگاههای مرتبط با تخصص آنها، به منظور ایجاد انگیزه قویتر جهت برنامهریزیهای بلند مدت، اجرایی کردن برنامهها و تلاش در جهت حفظ منافع عمومی و گسترش عدالت اجتماعی.
- پشتیبانی حقوقی و قانونی مجلس از طریق طرح و تصویب قوانینی که ضمانت اجرایی داشته باشد. در شرایط کنونی که نظام مدیریتی کشورمتمرکز و بخشی عمل مینماید و هیچ یک از دستگاهها حاضر به تعامل و مشارکت با یکدیگر نیستند، نیازمند قوانینی هستیم که دستگاهها را در جهت هماهنگ کردن فعالیتهایشان با یکدیگر وکاهش اقدامات موازی ملزم نماید.
- انتخاب یک مرجع واحد با حدود وظایف مشخص و توانایی اعمال نظارت و کنترل بر عملکرد دستگاهها برای هماهنگ نمودن کلیه برنامههای آنها که ترجیحا این مرجع میتواند شهرداری باشد.
هر فعالیت اجتماعی بدون وجود مدیریت سازمان یافتهای که اهداف و ابزارهای رسیدن به آنها را مشخص کند و فعالیتها را هماهنگ سازد، از هم میپاشد و به بی نظمی میگراید. شهرها بعنوان یک سامانه، نیازمند مدیریت هستند که به تعیین اهداف و برنامهها پرداخته و فعالیت عناصر مختلف شهری را هماهنگ نماید.
ضرورت وجودی و توجه به موضوع هماهنگی بین سازمانهای متولی مسائل مربوط به مدیریت شهری، در اثر محدودیت منابع، پرسنل، امکانات و ویژگی خاص برخی مسائل نظیر چند بعدی بودن آنهاست که ایجاب میکند سازمانها با هم کار کنند و بین خود هماهنگی ایجاد نمایند، زیرا شهرداریها بصورت منفرد نمیتوانند اینگونه مسائل بوجود آمده در جوامع را حل کنند.
پیچیدگی رو به رشد موجود در دنیای امروز به گونهای است که سازمانهای منفرد نمیتوانند برخی مسائل بوجود آمده در جوامع را حل کنند. محدودیت منابع، پرسنل، امکاناتو ویژگیهای خاص برخی مسائل نظیرچند بعدی بودن آنها، ایجاب میکند که سازمانها با هم کار کنند و با هم هماهنگ باشند، زیرا جامعه از منافع ناشی از این همکاری و هماهنگی بین سازمانی، سود خواهد برد. حتی در صورت وجود بودجه و امکانات کافی، هیچ سازمان منفردی نمیتواند از طریق بزرگ کردن خود، خواستههای جامعه را برآورده سازد، زیرا دراین صورت، هزینههای هماهنگی درون سازمانی بگونه سرسام آور افزایش خواهد یافت. بنابراین مجبور هستیم جهت حل برخی مسائل، از همکاریهای بین سازمانی و بالطبع آن از هماهنگیهای بین سازمانی استفاده کنیم.
بعلاوه سازمانها برای بقا در محیط، اغلب روابط مداومی را با سایر سازمانها برقرار میکنند. این روابط بین سازمانی، برای تبادل اطلاعات و منابع بهم میپیوندند و هماهنگیهای لازم را بین خود ایجاد میکنند.
اهداف، علل و ضرورت شکلگیری ساختارها و شبکههای بین سازمانی زیاد هستند. برخی از آنها عبارتند از: کاهش ریسک، صرفه جویی مقیاس اقتصادی، تبادل تکنولوژی، جلوگیری و حذف رقابت، تسهیل در توسعه و گسترش بین المللی، بازشدن بازارهای جدید یا همان جهانی شدن، ادغامهای عمودی سازمانها باهم. در بحث همکاریهای بین سازمانی، هماهنگی بین سازمانی بعنوان یکی از چالشهای مهم روابط بین سازمانی است. فرصتها و مزیتهای بالقوه همکاریهای بین سازمانی فراوان هستند، اما دسترسی به آنها بدون پرداخت هزینههای مربوط به هماهنگی بین سازمانی مقدور نیست. در حقیقت باید نوعی بدهبستان بین محاسن همکاری و هزینههای هماهنگی بین سازمانی انجام داد.
همه سازمانها جهت تخصیص وظایف، تنظیم عملیات بین اعضا و تعیین توالی انجام فعالیتها، به هماهنگی نیاز دارند. وقتی که چند سازمان با هم کار میکنند انجام این وظیفه مشکلتر میشود و در مورد یک شرکت چند ملیتی و چند فرهنگی، بعلت لزوم ارتباطات و همکاری بیشتر، ایجاد هماهنگی بین سازمانی به مراتب مشکلتر میشود.
هدف از ایجاد هماهنگی بین سازمانی، تلاش به منظور اثربخشی بیشتر سازمانها در برنامهریزی و فعالیتهای مشترک است. همانگونه که در شکل زیر نشان داده شده است سازمانها در صورتی که به تنهایی کار کنند بر جامعه تاثیر خواهند داشت.
شهرداری، فرمانداری، بخشداری، شورای شهر، دانشگاه، محل خدمت سی ساله و بالاخره سازمان استانداری، از جمله سازمانهایی هستند که انسان امروزین مستقیما با آنها در ارتباط است. ضمنا به صورت غیر مستقیم با سازمانهای بیشمار دیگری نیز در ارتباط است، اما وقتی که با هم کار میکنند تاثیری به مراتب بیشتر بر جامعه شهری خواهند داشت.
- تصمیمات اولیه
اگر ایجاد هماهنگی بین سازمانها ضروری تشخیص داده شود در این مرحله سه گام مهم باید برداشته شود:
- تعیین و تعریف مسئله
اولین گام بمنظور ایجاد هماهنگی بین دو یا چند سازمان تعیین و تعریف مسئله و بیان ضرورت وجودی ایجاد هماهنگی بین سازمانها است. برخی اوقات افراد داخل سازمان و برخی اوقات افراد داخل سازمان و برخی اوقات افراد خارج از سازمان میتوانند وجود مسئله را کشف و بیان کنند. مسئله باید مشخص و واضح بیان شود و قابل حل باشد. مسئلهای قابل حل است که در صورت وجود منابع و خواست سازمانها، بتوان آن را حل کرد.
اگر بتوان مسئله مورد بحث را با مسائل دیگر سازمانها مرتبط کرد احتمالا حل آن سادهتر خواهد بود، زیرا میتوان حمایت آنها را نیز جلب کرد. نیروهای محیطی نیز میتوانند به حل مسئله کمک کنند. بعنوان مثال بوقت وقوع بلایای طبیعی، بهتر میتوان مسئله ایجاد هماهنگی بین سازمانی را بیان و توجیه کرد. از دیگر نیروهای محیطی میتوان به تغییرات اکولوژیکی، جمعیتی، تکنولوژیکی و قانونی اشاره کرد.
۲٫۱٫ تعیین موقعیت مکانی
منظور محدوده جغرافیایی است که قرار است هماهنگی در آنجا انجام شود. ممکن است نیروهای محیطی خارج از کنترل تک تک سازمانها، تامین کنندگان منابع و یا ماهیت خود مسئله ایجاب کند که محدوده جغرافیایی خاصی انتخاب شود.
- تعیین سازمانهای اصلی
در این گام فهرستی از سازمانهایی که در مورد موضوع هماهنگی نقش تعیین کننده خواهند داشت تهیه میشود. این سازمانها نقشی کلیدی در ایجاد هماهنگی خواهند داشت اگر منابع مورد نیاز در اختیارشان باشد، و یا تجربیات و برنامههایی در مورد هماهنگی داشته باشند و یا اینکه پرسنل آنها برای ایجاد هماهنگی بین سازمانها نقش تعیین کننده داشته باشند. باید بخاطر داشت که با همه سازمانهای موجود در منطقه نمیتوان کار کرد بلکه باید تعدادی از سازمانهای کلیدی و مهم را انتخاب کرد.
- تصمیمات سازمانی منفرد
در این مرحله، هرکدام از سازمانهای مشارکت کننده در ایجاد هماهنگی با توجه به مسئله تعریف شده، سه تصمیم مهم را اتخاذ خواهند کرد که عبارتند از:
- تعهد به مسئله
قبل از کار کردن با دیگر سازمانهای مشارکت کننده در ایجاد هماهنگی، تک تک سازمانها باید به مسئله تعیین و تعریف شده متعهد شوند. بعبارت دیگر باید مسئله مورد بحث جزء اولویتهای کاری سازمانها باشد. برخی اوقات لازم است مشخص شود که در یک سازمان خاص و یا تک تک سازمانهای مشارکت کننده در ایجاد هماهنگی، چه کسی یا کسانی نقش مهمی در تعیین اولویت و اهمیت هماهنگی بین سازمانی را دارند و چه نوع ارتباطاتی در تعیین این اولویتها نقش تعیین کننده دارند.
۲٫۲٫ تعهد به هماهنگی
سازمانهای مشارکت کننده در ایجاد هماهنگی باید متعهد شوند که درباره مسئله تعیین شده با هم کار خواهند کرد. سازمانها به دلایل مختلفی علاقهمند به همکاری و هماهنگی با یکدیگر هستند: برخی بعلت افزایش سرمایه و یا کاهش هزینهها این کار را میکنند، برخی بعلت فشارهای عمومی و یا دولتی اینکار را میکنند، برخی بعلت فشارهای عمومی و یا دولتی اینکار را میکنند، برخی دارای تجربیات، پرسنل و برنامههایی هستند که میتوانند از طریق همکاری و هماهنگی با دیگر سازمانها اثربخشتر باشند و برخی با سازمانهای دیگر اهداف مشترکی دارند. در هر صورت سازمانها میدانند که در صورت همکاری و هماهنگی با هم، تاثیر بیشتری بر محیط و جامعه خواهند داشت.
- اجماع و وحدت نظر
سازمانها باید قبول کنند که هر یک لازم است در بخشی از کوششهای مشترک برای ایجاد هماهنگی مشارکت داشته باشند. هر یک از سازمانها با توجه به پتانسیل موجود باید در زمینهای خاص همکاری لازم را داشته باشند. تعریف و تبیین بهتر و بیشتر مسئله و توافق بر روی آن، و نیز مدت زمانی که سازمانها باید با کوششهای هماهنگ همراه باشند تاثیری مثبت بر اجماع خواهد داشت.
- تصمیمات سازمانی مشترک
تا اینجای کار همه تلاشهای مربوط به ایجاد هماهنگی بین سازمانها، بصورت انفرادی و مرتبط با تکتک سازمانها بوده است. در این مرحله اقداماتی انجام خواهد شد که به بیش از یک سازمان ارتباط پیدا میکند. اقداماتی نظیر: بحث در مورد منابع لازم، چگونگی ارتباط سازمانها با یکدیگر، چگونگی تعیین اهداف مشترک و توسعه یک برنامه کاری مشترک از این دسته هستند.
- تعیین اهداف
بعد از پاسخ دادن به سوالات مربوط به مسئله هماهنگی، با توجه به عناصری که قرار است هماهنگی در مورد آنها صورت گیرد لازم است اهداف مشترک تعیین شوند. این عناصر شامل مشتریان، منابع، برنامهها و اطلاعات هستند.
اهداف باید واضخ، قابل قبول و چالشی باشند. چالشی بودن اهداف بسیار مهم است. اگر منابع لازم برای دسترسی به اهداف فراهم نباشد و اگر سازمانها با اهداف تعیین شده موافق نباشند تلاشهای ایجاد هماهنگی، احتمالا با شکست مواجه خواهند شد.
۲٫۳٫ جریان منابع
در این گام منابعی که هر یک از سازمانهای مشارکت کننده میتوانند به منظور ایجاد هماهنگی در قالب تلاشهای جمعی، در اختیار یکدیگر قرار دهند مشخص میشود. جریان منابع به در دسترس بودن منابع لازم در اختیار سازمانهای منفرد، جهت انجام کوششهای هماهنگ اشاره دارد. همه چیزهایی که بتوانند به صورت مستقیم و یا غیر مستقیم در جهت حل مسئله مورد استفاده قرار گیرند جزو منابع محسوب میشوند. منابع میتوانند مواردی نظیر: پرسنل، اطلاعات، اسناد و مدارک، مواد خام، توافقها و غیره باشند. قبل از بحث در مورد تصمیمات بین سازمانی، بهتر است اطلاعات اولیهای بین سازمانها مبادله شود و پرسنل همدیگر را بشناسند.
- ساختار هماهنگی
ساختارها نشان میدهند که سازمانها چگونه با هم ارتباط برقرار میکنند. در سطحی تجریدی، یک الگوی ساختاری شامل اجتماعی از عناصر و مجموعهای از روابط متصل کننده آنها به هم است. در یک ساختار هماهنگی بین سازمانی، سازمانهای مختلف بعنوان عناصر آن ساختار هستند و روابط بین آنها میتوانند در قالب الگوهای ارتباطی مختلفی در نظر گرفته شوند.
در بحث تئوری سازمان و مشارکتهای استراتژیک، بمنظور هماهنگ کردن سازمانها میتوان الگوهای هماهنگی بین سازمانی مختلفی را جهت دسترسی به اهداف مشترک در نظر گرفت. علیرغم اینکه ساختارهای هماهنگی بین سازمانی مختلفی وجود دارند، اما میتوان آنها را به دو گروه کلی ساختارهای هماهنگی سلسله مراتبی و ساختارهای هماهنگی بازار تقسیم کرد. در ساختارهای هماهنگی سلسله مراتبی، رفتار سازمانها و ارتباطات بین آنها، بوسیله قوانین رفتار و اختیارات مشخص کنترل میشود. در حالیکه در ساختارهای هماهنگی بازار، سازمانها از طریق سیستم قیمتگذاری و فرآیند نفوذ، کنترل و هماهنگ میشوند. در حقیقت در ساختارهای هماهنگی بازار، سازمانها مستقل از هم هستند و هر یک بر اساس منافع خود تصمیماتی را اتخاذ میکنند و از طریق مکانیسمهای قیمت، کنترل و هماهنگ میشوند در حالیکه در ساختارهای هماهنگی سلسله مراتبی، سازمانها با استفاده از اختیارات و دیگر رویههای فرآیندهای هماهنگی، کنترل و هماهنگ میشوند. در دنیای واقعی عموما ترکیبی از این دو مکانیسم هماهنگی بین سازمانی بصورت ساختارهای هماهنگی پیوندی و دو جنسی مورد استفاده قرار میگیرند. ساختارهای هماهنگی پیوندی میتوانند بصورت پیوستاری که در یک طرف آن ساختارهای هماهنگی سلسله مراتبی و در طرف دیگر آن ساختارهای هماهنگی بازار قرار دارند در نظر گرفته شوند. در این نوع از ساختارها، سازمانها بوسیله فرآیند مذاکره کنترل و هماهنگ میشوند.
- برنامه کار
در این گام مکانیسمهای مورد استفاده بمنظور ایجاد هماهنگی باید مشخص شوند. مکانیسمهای ایجاد هماهنگی بین سازمانی، ابزارهای حفظ هماهنگی در سازمانها هستند و عناصر ایجاد کننده هماهنگی بین سازمانی را در خود نگه داشته آنها را حفظ میکنند. تنوع در مسائل و موضوعات مربوط به روابط بین سازمانی باعث شده است که دانشمندان و نویسندگان تئوریهای سازمان، مکانیسمهای مختلفی را جهت ایجاد هماهنگی بین سازمانی مطرح کنند. بر این اساس میتوان گفت که تفاهم و سازگاری کمی در بحثهای مربوط به تعاریف و تفاسیر از سیستمها و تعاملات بین آنها و نیز هماهنگی بین سازمانی وجود دارد.
برنامه کار باید مسئولیت هر سازمان را برای ایجاد هماهنگی مشخص کند. منابعی که هر سازمان باید به منظور ایجاد هماهنگی بین سازمانی مورد استفاده قرار دهد و نیز زمان اجرای تعهدات آن را تعیین کند.
- اقدامات مشترک
اقدامات مشترک شامل:
الف- ایفای مسئولیتهای تعیین شده
ب- در اختیار قرار دادن سهم منابع تعیین شده هر سازمان بمنظور ایجاد هماهنگی بین سازمانی
پ- عمل کردن به تعهدات طبق زمانبندی تعیین شده است که در گامهای قبلی برنامهریزی شده بود
- اریابی اثربخشی بمنظور ایجاد هماهنگی بین سازمانها (دو یا چند سازمان متولی مسائل مربوط به مدیریت شهری)
در این مرحله مشخص خواهد شد که میزان موفقیت در دسترسی به اهداف تعیین شده چقدر است. میزان موفقیت در این کار با توجه به افراد، سازمانها و جامعه، هم جهت دوره زمانی کوتاه مدت و هم بلند مدت مورد ارزیابی قرار خواهند گرفت.
[۱] این طرح توسط مهندسین مشاور تدبیر گستر شرق تهیه گردیده است.
[۲] طرح جمعآوری فاضلاب شهر مشهد در اختیار مشاور قرار نگرفته است.
[۳] ماده ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون شهرداریها
[۴] کمیسیون بند ۲۰ شامل : شهردار منطقه – رئیس خدمات شهری – مسئول کمیسیون بند ۲۰ ناحیه مربوطه
