فساد اداری

موضوع : فساد اداری

تهیه کنندگان : مینا عرب دشتی ، مروارید فخاری

«خواستار فساد و تباهی بر روی زمین مباش که خدا تبهکاران را دوست نمی دارد.»

                                                                                      «سوره قصص آیه 28»

مقدمه:

فساد مسأله‌اي است كه در تمام ادوار گريبانگر دستگاه‌ها و سازمانها بوده و هسته انديشه بسياري از دانشمندان و متفكران سياسي را تشكيل مي‌داده است. فساد اداري نيز به عنوان يكي از عمومي‌ترين اشكال فساد پديده‌اي است كه مرزهاي زمان و مكان را در نورديده و با اين ويژگي نه به زمان خاصي تعلق دارد و نه مربوط به جامعه خاصي مي‌شود.

در واقع مي‌توان گفت فساد اداري پديده‌اي همزاد حكومت است. يعني از زماني كه فعاليتهاي بشر شكل سازمان يافته ومنسجمي به خود گرفت از همان زمان فساد اداري نيز همچون جزء لاينفكي از متن سازمان ظهور كرده است.بنابراين مي‌توان فساد را فرزند ناخواسته سازمان تلقي كرد كه درنتيجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نيز به مناسب تعامل ميان سازمان و محيط آن به وجود آمده است.

فساد اداري بخش از مجموعه مسايلي است كه سازمانها در دوره عمر خود به ناگزير آن را تجربه مي‌كنند. اين مجموعه مسايل به معظلاتي اشاره دار دكه به طور عمده ريشه‌هاي آن در خارج از سازمان قرار داشته ولي آثار آن سازمانها را متأثر مي‌سازد. اين معضلات به عنوان چالشهايي كه همواره پيش‌ روي مديران هستند تلقي مي‌شوند كه به دليل عدم كنترل سازمان بر علل پيدايي آنها، طبيعتاً كنترل آنها نيز بسيار دشوار است؛ به عنوان مثال فساد اداري تا حد زيادي از نظامهاي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي تأثير مي‌پذيرد؛براي مثال بالا بودن نرخ بيكاري، ميزان سلطة روابط غير رسمي و سنتي بر ارتباطات ميان افراد، ميزان بلوغ نظام سياسي و… برحجم فساد اداري يك جامعه تاثير مستقيم مي‌گذارد از طرفي فساد اداري به طور مستقيم بر كارايي نظام اداري، مشروعيت نظام سياسي و مطلوبيت نظام فرهنگي واجتماعي اثرات نابهنجاري خواهد گذارد كه اين تعامل باعث ايجاد دوري باطل ومارپيچي نزولي مي‌شود كه در نهايت جامعه رابه افول خواهد كشاند؛ از اين رو بايد با پديده‌هايي از جنس فساد اداري كه ريشه در زمينه‌هاي گوناگوني دارند، بانگرشي سيستمي روبه‌رو شد و به تدوين راه‌حلهاي جامع انديشيد

 
فساد اداری: تعاریف و مفاهیم

به دلیل تنوع رفتارهای غیرقانونی و قانونی که جزو فساد اداری به حساب می آیند، تعاریف گوناگونی از فساد اداری شده است:

     ریشه فساد فعل لاتین (RUMPER )به معنای شکستن است،بنابر این در فساد چیزی می شکند یا نقض میشود.که آن ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه قانونی و غالبا مقررات اداری باشد.[*]

تعریف قانونی فساد اداری: استفاده از موقعیت و قدرت دولتی برای رسیدن به منافع شخصی (حاجیانی، 1389).

تعریف فساد بر مبنای افکار عمومی جامع: هر گونه اقدامی که از دید مردم یک جامعه غیراخلاقی و مضر باشد. به دلیل تفاوت در دیدگاههای مردم، هیمر (1388) فساد اداری را به سه گونه تقسیم می کند: فساد اداری سیاه، خاکستری و سفید

تعریف فساد بر اساس منافع عمومی: فسادی که هم به منافع عمومی لطمه بزند و هم هدف از انجام آن رساندن فایده به عامل یا شخص ثالثی که عامل را برای انجام این اقدام اجیر کرده است باشد (حبیبی، 1375). روگو و لاسول (1389) بیان می نمایند که یک دستگاه فاسد در تمام نظام اجتماعی اختلال ایجاد می کند. فردریچ (1389) نیز مدعی است که هرجا صاحب قدرتی که مسئول اداره سازمانی است و بر اثر دریافت رشوه ای نقدی یا غیرنقدی اغوا شود و به انجام کارهای غیرقانونی مبادرت ورزد، این فرد به منافع عمومی زیان رسانده است.

.[*] مقاله تاملی بر موضوع فساد اداری-کامران کیانی منش

تعریف فساد اداری بر اساس نقش وابستگیهای اجتماعی و خانوادگی در تصمیمات کارمندان: تانزی (1375) فساد را در چارچوب فرایند تصمیم گیری کارمندان و سیاست گذاران تعریف کرده و معتقد است که یک مسئول دولتی هنگامی که در اتخاذ تصمیمات اداری تحت تاثیر منافع شخصی و یا روابط و علایق خانوادگی و دوستیهای اجتماعی قرار گرفته باشد مرتکب فساد اداری شده است.

تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بین المللی از فساد: سوء استفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) (عباس زادگان، 1389).

–تعریف فساد از منظر لایحه ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد: هرنوع اقدام اشخاص حقوقی وحقیقی با هدف انتفاع برای خود یا دیگران که به صورت پرداخت وجه، مال یا دادن امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم ، برخلاف موازین قانونی به کارکنان دولت انجام پذیرد . این لایحه هرگونه فعالیت اقتصادی مستقیم و غیرمستقیم دستگاههای نظارتی،نظامی و انتظامی و برخی دستگاههای دیگر که در وظایف و اختیارات قانونی آنها فعا لیت اقتصادی پیش بینی نشده راممنوع و از مظاهر فساد اعلام نموده است.

چنانچه بخواهيم فساد را در قالب يك معادله ارائه دهيم اين معادله بدين صورت خواهد بود:

.

فساد= انحصار+ قدرت پنهانكار ـ پاسخگويي و شفافيت

 

شاخصهای فساد اداري:

فساد اداري، مانند هر پديده اجتماعي و اقتصادي ديگري به عوامل و فرآيندهاي پيچيده بسياري بستگي دارد .كه طيف گسترده اي از مسائل رواني، اجتماعي، سياسي ، اقتصادي ،اداری ، مدیریتی و عوامل فردي وگروهي را در برمي گيرد .همچنين مسائل حقوقي مانند انعطاف پذيري در قوانين و توصيه هاي آمرانه، ديدگاه هاي ديوان سالاري، ناديده گرفتن قوانين اداري، عدم شفافيت در وظايف واستانداردها، فقدان نظارت بر عملكردها ،دستكاري در اسناد و مدارك و غيره مي باشد .از سوي ديگر بي توجهي به شايستگي نيروي انساني و باند مي تواند حس محق بودن و ضايع شدن حقوق افراد(Senior managers)بازي و گروه گرايي مديران ارشد را در كارمندان ناديده گرفته تا به كارهاي خلاف از قبيل رشوه خواري و اختلاس دست بزنند .البته تعاريفي كه در بالا اشاره شد فساد فراگير در ميان كارگزاران دولتي است كه موجب زيان هاي اجتماعي و يا تضعيف نهادهاي موجود مي گردد كه نتيجه نهايي آن توزيع نامناسب امكانات عمومي و مصادره اموال عمومي براي استفاده هاي شخصي مي باشد.

انواع شاخص های سنجش فساد عبارتند از:

نظرسنجی[1]: این روش مبتنی بر نظرسنجی از مردم و گروههای مختلف درباره میزان فساد رایج در نهادها یا کل جامعه است.

درک یا تصور از فساد[2]: در این شاخص فساد از سوی مقامات سیاسی و اداریمورد ارزیابی قرار می گیرد.

نسبت رشوه[3]:تمایل فعالان اقتصادی به پرداخت از تقسیم میزان رشوه پرداخت شده به درآمد این اشخاص بدست می آید.

کسب و کار بین الملل[4]:در این شاخص کشورها بر اساس میزان مبادلات بازرگانی که شامل فساد است رتبه بندی می شوند.

راهنمای بین المللی ریسک کشوری[5]:در این شاخص دیدگاههای کارشناسان خبره، مبنای تعیین عوامل تشکیل دهنده شاخص قرار می گیرد.

گزارش رقابت پذیری جهانی[6]:میزان پرداخت های اضافی خلاف قانون در فهالیت های اقتصادی را مشخص می کند (قربانی و صدیق محمدی، 1387).

انواع فساد اداري:

فساد اداري به وضعيتي در نظام اداري گفته مي‌شود كه در اثر تخلفات مكرر و مستمر كاركنان به وجود مي‌آيد و جنبه‌اي فراگير دارد كه در نهايت آن را از كارايي و اثربخشي مورد انتظار باز مي‌دارد. اين تخلفات كه مجموعاً به فساد اداري منجر مي‌شود انواع گوناگوني دارند كه رايج‌ترين آنها عبارتند از:

1 ـ فساد مالي كه خود به چندين نوع تقسيم مي‌شود:

ـ ارتشاء؛

ـ اختلاش؛

ـ فساد در خريدهاي دولتي از بخش خصوصي؛

ـ فساد در قراردادهاي مقاطعه كاري دولت با پيمانكاران؛

ـ فساد مالياتي؛

2 ـ استفاده شخصي از اموال دولتي؛

3 ـ كم‌كاري، گزارش مأموريت كاذب، صرف وقت در اداره براي انجام كارهايي به غير از وظيفه اصلي،

4 ـ سرقت اموال عمومي از سوي كاركنان؛

5 ـ اسراف و تبذير؛

6 ـ ترجيح روابط بر ضوابط؛

7 ـ فساد در شناسايي و مبارزه با قانون شكني؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

8 ـ فساد در اراية كالا و خدمات دولتي؛

9 ـ فساد در صدور مجوز براي فعاليتهاي اقتصادي و اجتماعي؛

10 ـ فساد استخدامي: (عدم رعايت ضوابط و معيارهاي شايستگي در گزينش، انتخاب و ارتقاي افراد در سازمان.)

علل ظهور و گسترش فساد اداري:

ظهور فساد اداري مستلزم وجود شرايط خاصي است و علاوه ريشه‌ها و عوامل تسهيل كننده‌اي دار دكه به‌طور خلاصه در زير بررسي مي‌شوند.

1 ـ شرايط اساسي براي ظهور فساد اداري:

الف) تمايل: تمايل به ارتكاب تخلف در ذهن عامل آن قرار دارد. تمايل مي‌تواند ناشي از عوامل متعددي باشد كه درادامة بحث به آنها خواهيم پرداخت؛ اينكه اين عوامل از درون فرد نشأت بگيرد يا از محيط، چندان تفاوتي در نتيجه به‌وجود نمي‌آورد.

ب) فرصت: براي مبادرت به فساد اداري بايد علاوه برتمايل، فرصت مناسب نيز وجود داشته باشد. چنين فرصتي ممكن است در پي طراحي و تدابير بلندمدت پيش بيايد و يا ناشي از تصادف باشد. چنانچه تمايل و فرصت اقدام به فساد وجود داشته باشد فساد متولد خواهد شد و در صورت مهيا بودن ساير شرايط رشد خواهد كرد.

ريشه‌هاي اصلي فساد اداري

الف) ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي: شايد مهمترين عوامل فساد، مسايل فرهنگي و عقيدتي باشد. فرهنگ عمومي جامعه،‌ارزشها و هنجارهاي حاكم بر افراد و اجتماع و عقايد و باورهاي مردم نقش محوري در اين زمينه دارد. مادي‌گرايي، فردي گرايي، مصرف‌زدگي، كاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهمتر از همه ضعف ايمان ووجدان كاري از مهمترين ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي فساد اداري هستند.

ب) ريشه‌هاي اقتصادي: عدم ثبات اقتصادي، تورم لجام گسيخته، ركود، كاهش درآمدها و قدرت خريد مردم، عدم عدالت اقتصادي و اجتماعي، توزيع نامناسب امكانات و تسهيلات در جامعه و امثال اين موارد از عمده‌ترين ريشه‌هاي اقتصادي فساد اداري به شمار مي‌آيند.

عوامل تسهيل كننده:

الف) عوامل سياسي: عدم استقلال كامل قوة قضائيه، نفوذ قوة مجريه بر آن و بر دستگاههاي نظارت و بازرسي، فشار گروه‌هاي ذي‌نفوذ درداخل و خارج سازمان، فساد مديران عالي‌رتبه، جوسازي و غوغاسالاري، توصيه براي در امان ماندن مديران مختلف از مجازاتها و تساهل و تسامح نسبت به موارد مشاهده شده از عوامل سياسي تسهيل كننده جريان فساد تلقي مي‌شوند.

ب) عوامل ادراي: تشكيلات و ساختار اداري غيركارآمد، حجيم و نامتناسب با اهداف و وظايف، پيچيدگي قوانين و مقررات و تعداد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هاي اداري، مديران غير مؤثر، فقدان نظام شايسته سالاري، وجود تبعيضات در استخدام، انتصاب و ارتقاي افراد،نارسايي درنظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبيه و بويژه نظام نظارت و ارزشيابي، ترجيح اهداف گروهي به اهداف سازماني و ناآگاهي ارباب رجوع به فرايندهاي اداري و حقوق خود از عوامل اداري تسهيل كننده فساد اداري هستند. (نجاري، 1378) با توضيحي كه دربارة ريشه‌ها، شرايط و عوامل تسهيل كننده فساد اداري ارائه شد اينك مي‌توان از عمده‌ترين علل متداول در پيدايش و گسترش فساد اداري نام برد.

1 ـ اختلاف فاحش ميان ميزان درآمد كاركنان وحجم هزينه‌هاي آنان:

شايد يكي از شايع‌ترين علل ارتكاب تخلفات اداري عدم تكافوي درآمد كاركنان با هزينه‌هاي آنان باشد. در تحقيقي كه در سال 1371 در سه وزارتخانه انجام شد، شكاف بين درآمدها و هزينه‌ها مورد سنجش قرار گرفت و در نتيجه مشخص شد كه درآمد كاركنان به طور ميانگين 3/50% كمتر از مخارج آنهاست. يعني درآمد آنان فقط كفاف نيمي از مخارج آنها را مي‌داد. (رفيع‌پور، 1377، ص ص . 268 ـ 267)

2 ـ روابط خويشاوندي:

در جوامع گرم كه در آنها ارزشهاي سنتي بر روابط بين افراد حاكم است ( از جمله ايران و بسياري از كشورهاي در مسير توسعه) روابط خويشاوندي يكي از علل فساد اداري را تشكيل مي‌دهد. در جامعة ايران اگر فردي در يك منصب اداري قرار بگيرد؛ خويشاوندان از او توقع دارند كه درتصميمات اداري، خويشاوندي را بر ضوابط موجود ترجيح دهد و چنانچه فرد، خلاف اين عمل كند، جامعة ايراني ارزيابي مثبتي ا زاو نخواهد داشت (اديب 1374،ص 134) در چنين مواقعي نمي‌توان از كاركنان بخش عمومي انتظار داشت كه به سهولت براساس ضوابط رفتار نمايند و به علاوه استقرار يك نظام بوروكراتيك سالم در اين جوامع غيرممكن به نظر مي‌رسد. (1995, Tanzi)

مفاهيم”سرمايه اجتماعي“ كه توسط كلمن‌(1990) و نيز ”سرماية سياسي“ كه توسط لويي(1996) ارائه شده بيانگر نقش روابط خويشاوندي در فساد اداري است.

سرماية اجتماعي نوعي دارايي است كه از مجموعة ديوني كه افراد در مقابل يك‌ديگر دارند تشكيل مي‌گردد. اين دارايي حصول نتايجي را ميسر مي‌سازد كه در صورت فقدان چنين سرمايه‌اي غير ممكن مي‌بود (تانزي، ترجمة آقايي، شمارة 150 ـ 149). سرمايه سياسي نيز به مجموعة ديوني اطلاق مي‌شود كه افرادي كه در يك شبكه ارتباطي سياسي قرار دارند، نسبت به يك‌ديگر دارا هستند. بخشي از سرمايه‌هاي دوگانة فوق ريشه در زمينه‌هاي خانوادگي افراد دارد و صاحبان اين سرمايه‌ها آن را از خانواده به ارث مي‌برند و بخشي از آن نيز ناشي از داد و ستدهاي اجتماعي و سياسي افراد است.

(PP.20 ـ 30,1996,Lui)

3 ـ وسعت دامنة دخالتهاي دولت در تصدي امور:

شواهد حاكي از اين واقعيتا ست كه هرچه ميزان تصدي گري دولت بيشتر باشد زمينه براي ظهور وشيوع فساد نيز مهياتر خواهد شد. چنانكه گفته مي‌شود: عرصه‌هاي بروز فساد پابه‌پاي پيچيدگي دستگاه دولت كه وظايف جديد نظارت و مديريت را نيز به عهده گرفته است وسعت مي‌يابد (ماكاروني، 1375، ص 31). به عنوان يك نمونه مي‌توان به اختيارات دولت در زمينه صدور مجوز براي واردات يا توليدكالاها وخدمات پرسود اشاره نمود. تحت چنين شرايطي، كاركناني كه اختيار صدور مجوز به آنها واگذار شده فرصت گزينش افراد خاصي كه قول جبران خدمات آنها را داده‌اند را به دست مي‌آورند. بدين ترتيب فساد اداري اتفاق مي‌افتد.(1998, Mauro)

4 ـ افراط در وضع قوانين و محدود نمودن بخش خصوصي:

هنگامي كه قوانين و مقررات بيش از حد نياز وجود داشته باشد، شهروندان دچار وسوسة دور زدن آنها خواهند شد و از سوي ديگر، كاركنان فاسد نيز طوري رفتار خواهند نمو دكه ارباب رجوع بپذيرد كه قوانين و مقررات موانعي هستند كه روند انجام امور او را كند مي‌كند و در اينجاست كه درنتيجة توافقات ضمني و سپس آشكار ميان كارمندان و ارباب رجوع، فساد اداري رخ مي‌دهد. كيفيت و كميت قوانين و مقررات تا حدي درتوليدو تكثير فساد اداري موثر است كه يكي از صاحبنظران چنين مي‌گويد: من گمان نمي‌كنم كه بدون قوانين و مقررات دولتي، فساد بتواند به وجود بيايد.(PP.1 ـ 6, Cheung)

5 ـ عدم حساسيت جامعه نسبت به معيارهاي اخلاقي:

درجة حساسيت جامعه به معيارها اخلاقي، يكي از عوامل تعيين كنندة حجم فساد اداري در جامعه است. چنانچه سطح اخلاق عمومي بالا باشد، نخست آنكه هزينه‌هاي رواني و اخلاقي تخلفات اداري بيشتر خواهد بود؛ دوم خطر كشف و تنبيه و هزينه‌هاي ناشي از آن نيز افزايش خواهد يافت.

6 ـ افزايش شهرنشيني:

افزايش شهرنشيني به دليل گسترش تقاضا براي خدمات دولتي و توسعة بخش خصوصي كه در پي تسريع در جريان امور خود هستند و همچنين دامن زدن به بوروكراسي و بالا بردن حجم فعاليتهاي عمومي، فرصتهاي ارتكاب فساد اداري را افزايش مي‌دهد. (دفتر بررسيهاي اقتصادي، شمارة 25، ص 120)

7 ـ دامنة فعاليتهاي نظارتي و تنبيهي دولت:

اگر چه نظارت اثربخش يكي از عوامل مهم در پيشگيري از وقوع كجرويها تلقي مي‌شود ولي نظارت در درون خود آبستن نوعي تعارض نيز هست؛ چرا كه يكي از دلايل تمايل به فساد، شدت نظارتي است كه از سوي دستگاههاي نظارتي بر فعاليتهاي بخش عمومي اعمال مي‌شود از جمله نظارت بر صدورمجوزها، وضع جرايم در قبال تخلفات، نظارت بر خريدهاي دولتي، سرمايه‌گذاريها، اعتبارات و… (جيبي، 1375، صص 48 ـ 47)

8 ـ امنيت ناشي از فضاي آلوده به فساد:

اينكه گفته ميشود”فساد، فساد مي‌آورد“ يكي از درست ترين عبارات موجود در ادبيات فساد است. چرا كه ميزان وجود فساد و مقدار فضايي كه به فساد آولده شده است يكي از مناسب‌ترين زمينه‌هاي گسترش آن است. در يك فضاي آلوده به فساد فرصتهاي فساد زياد بوده و خطر به دام افتادن نيز بسيار كم است و اين به معناي سرعت يافتن فعاليتهاي ناسالم از سوي كاركنان و مراجعان فساد است.

9 ـ تساهل و تسامح نسبت به فساد:

عمده‌ترين دلايل چشم‌پوشي نسبت به فساد اداري عبارتند از:

9-1 ـ ترجيح برخي دولتها در زمينة اراية فرصتهاي كسب درآمد و موقعيت بهتر از طرق نامشروع به جاي اعطايي امتيازات قانوني به حاميان سياسي خود.

9-2ـ ناتواني برخي دولتها در افزايش حقوق و مزاياي كاركنان متخصص خود باعث مي‌شود تا باچشم‌پوشي در قبال موارد تخلف، به آنها اجازه دهند تا با توسل به انواع فساد اداري وضعيت خود را بهبود بخشند و در مقابل سيستم هم بتواند از خدمات آنها همچنان استفاده نمايد.

9-3ـ جلوگيري از بروز تفرقه و تنش در داخل هيأت حاكم در نتيجة افشاي موارد فساد اداري

9-4 ـ حفظ مشروعيت و آبروي نظام از طريق مسكوت گذاردن مصاديق فساد اداري. (جيبي، 1375،صص، 1480 ـ 140)

10 ـ حرص و طمع و مادي گري نيز يكي از دلايل فردي ارتكاب تخلفات اداري است.

نتایج حاصل از تحقیقات سازمان مدیریت و برنامه ریزی در باره عمده ترین عوامل ترویج فساد عبارت است از: 

1. عدم وجود شفافیت و پاسخگویی در فعالیتها ی نظام اداری
2. اعطای اختیارات بیش از حد، به مدیران
3. عدم ثبات در مدیریت
4. عدم وجود امنیت شغلی  برای کارکنان
5. نارسایی و پیچیدگی و تناقض و ابهام در قوانین و مقررات اداری
6. عدم وجود نظام شایسته سالاری در عزل و نصب ها
7. ناکارآمدی و ضعف نظام ادری
8. بی کفایتی حرفه ای کارکنان
9. باند بازی
10. عدم وجود نظامهای صحیح انگیزشی و تشویق و تنبیه در اداره هاعمویی
11. ضعف دانش و تخصص مدیران
12. عدم اجرای مقررات و ضوابط بازدارنده و امنیتی در سازمان
13. وجود بسترهای مناسب برای ارتکاب جرایم و مفاسد اداری
14. نبود آموزش و برنامه های آگاه سازی در سازمان
15. ضعف کارکنان ازجهت ایمان مذهبی و باورهای دینی
16. انفکاک بین منافع سازمان و منافع اشخاص

تفاوت تخلفات اداری و فساد اداری

   فساد اداري حالتي در نظام اداري است كه در اثر تخلفات مكرر و مستمر كاركنان به وجود مي‌آيد و آن را از كارايي مطلوب و اثربخشي موردانتظار باز مي‌دارد. در واقع، تخلفات اداري زمينه‌ساز فساد ادراي است. البته هر تخلفي باعث فساد اداري نمي‌شود، بلكه بايد ويژگي‌هاي خاصي داشته باشدكه مهمترين آنها مكرر بودن،‌استمرار داشتن،‌نهادينه بودن، تأثير نسبتاً زياد در سطوح مختلف سازماني است.طبق ماده 8 قانون تخلفات اداري، 38 مورد از مصاديق تخلفات اداري شناخته شده است كه با توجه به تعاريف فساد ومفهوم حقوقي فساد اداري، بعضي از موارد تخلف از مصاديق فساد اداري محسوب مي‌شود.

سطوح کلی فساد:

1–سطح کلان،فساد یقه سفیدها یا بالا نشینان:این فساد ریشه در برتری طلبی دارد وتوسط مقامات رده بالای سیاسی و نخبگان انجام می شود.این نوع فساد در بخشهای واردات، مزایده ها و مناقصه ها ،خریدهای خارجی و داخلی کلان، بخشهای مرتبط با فروش منابع زیرزمینی و پروژه های بزرگ عمرانی رخ میدهد .

2- سطح خرد،فساد یقه آبی ها :این فساد ریشه معیشتی داشته ومیان کارمندان رده پایین اتفاق می افتد ،مانندرشوه های عمومی و کارسازیهای غیر قانونی .

کنترل فساد کلان ،مقدم بر فساد خرد است .زیرا،بدون کنترل فساد کلان امیری به حل مشکل فساد خرد نیست.این گروه با برخودرداری از«توان توجیه»یا«حمایت»سا «امکان فرار»اصولا مصون از تعقیب می مانند.

یک محقق علوم سیاسی به نام هیدن هیمر ،فساد اداری را به سه گونه تقسیم می کند:

1-فساد اداری سیاه:کاری که از نظر توده ها و نخحبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود. برای مثال می توان از دریافت رشوه برای نادیده گرفتن معیارهای ایمنی در احداث مسکن نام برد.

2-فساد اداری خاکستری :کاری که از نظر اکثر نخبگان منفور است ،اما توده های مردم در مورد آن بی تفاوت اند.مثلا کوتاهی کارمندان در اجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی بر خوردار نیستند و کسی غیر ار نخبگان سیاسی به مفید بودن آنها معتقد نیست.

3-فساد اداری سفید:کاری که ظاهرا مخالف قانون است،اما اکثر اعضای جامعه آن را آن قدر مضر و با اهمیت نمی دانند که خواستار تنبیه آن باشند.برای مثال چشم پوشی از موارد نقض مقررات که در اثر تغییرات اجتماعی و فرهنگی ،ضرورت خودر ا از دست داده اند. [*]

]*[فساد اداری، چاپ اول- انتشارات دفتر پژوهشهای فرهنگی،صفحه 15تا17- (1383)- سید محمد عباس زادگان.

درجات فساد

  عالمان علم اقتصاد و متفكران و انديشه ورزان علوم سياسي و اجتماعي براين باورند كه براي انواع آن درجاتي تعريف شده است.

1–شروع فساد: در كشورهاي در حال توسعه و توسعه يافته، درجات متفاوتي از فساد وجود دارد .چنانچه فساد كم باشد مي توان آن را شروع فساد نام نهاد .در اين مورد اگر كسي مرتكب خلافي شد به سرعت فرد مذكور يافته و جريمه و احيانا تنبيه خواهد شد .زيرا اين خلاف و فساد بر خلاف جريان طبيعي امور اتفاق افتاده است .

2–فساد زير زميني و سازمان يافته: فساد زير زميني و سازمان يافته كه در بسياري از كشورهاي در حال گذار و رو به توسعه، قرار داد نا نوشته اي ميان كارگزاران سيستم اداري و مراجعان كه عمدتا در اينجا منظور ما سرمايه گذران و فعالان اقتصادي مي باشد موجود است .در اين قرارداد، مشخص است كه يك سرمايه گذار بايستي براي به دست آوردن فلان مجوز چه مقدار رشوه بدهد و در برابر، چه چيزي به دست خواهد آورد .در اين نوع فساد، سلسله مراتب مشخص است و نقش و سهم هريك از افراد رشوه گيرنده مشخص و مقدار رشوه نيز معلوم است.[1]

3-فساد سيستمي: در كشورهاي در حال گذار اين نوع فساد، فسادي است فراگير كه در واقع كليه سطوح نيروي انساني دولتي از آن در امان نيستند .و همه دستگاه ها به نحوي از انحاء در آن دخيل هستند.اين نوع فساد، ناشي از مسائل سياسي است و به راحتي مرتفع نمي گردد .زيرا كساني كه در قدرت هستند براي انتقال منافع نامشروع خود و وابستگان با استفاده از خلاء هاي قانوني و حتي تغيير قانون و مقررات از موقعيت اداري و دولتي خود استفاده مي كنند.

تقابل فساد و توسعه سازمان هاي دولتي -نادر هوشمنديار،استاد دانشگاه، تحليل گر مسايل افتصادي و مديريت[1]

پیامدهای فساد:

)   کاهش رشد اقتصادی 1

2)   افزایش تشریفات اداری و توسعه بوروکراسی و در پی آن افزایش هزینه مبادله

3)   افزایش قوانین و صدور آیین نامه ها و بخشنامه های متعدد و متناقض

4)   ایجاد و گسترش عدم ثبات سیاسی به جهت دامن زدن به نارضایتی عمومی و کاهش اطمینان محیطی

5)   کاهش مقبولیت و مشروعیت کارگزاران و توسعه بی اعتمادی

به طور کلی فساد از درجه مشروعیت و اثر بخشی دولتها می کاهد،ثبات و امنیت جوامع را به خطر می اندازد و ازشهای دموکراسی و اخلاقیات را مخدوش می سازد و از این طریق مانع توسعه سیاسی و اجتماعی جامعه می شود

دلایل ضرورت کنترل و مبارزه با فساد:

– فساد منابع ارزشمند اقتصادی را درون فعالیتهای غیر مولد سوق میدهد←کاهش تحقق اهداف دولت

– فساد زمان کارکنان بخش دولتی را درون فعالیتهای غیر سازنده سوق میدهد←کاهش کارایی سازمان

– فساد پدیده ای پنهان،غیرقابل محاسبه و غیردموکراتیک است←به فرآیندها و نهادهای دموکراتیک آسیب میرساند

روش های موثر کنترل فساد باید حداقل یکی از نتایج زیر را به دنبال داشته باشد:

 

– کاهش تقاضا برای فساد اداری

– افزایش هزینه ی ارائه خدمات فسادآمیزبرای کارکنان فاسد

– افزایش خطر کشف و دستگیری عاملان فاسد

مهمترین تأثیرات سوء فساد اداری در جامعه:

– افزایش فاصله طبقاتی

– فقدان توسعه اقتصادی کشور

رویکردهای پیشگیری از فساد:

-رویکرد علمی: شناخت چیستی پدیده فساد،چرایی بروز آن و چگونگی پیشگیری ازآن به کمک علوم رایج

2- رویکرد تجربی: تلاش برای پیشگیری از فساد به کمک تجربه ها و تحقیقات صورت گرفته قبلی

3- رویکرد ارزشی: استنباط و استخراج مبانی پیشگیری از فساد با مراجعه به منابع اسلامی و ملی

4- رویکرد تطبیقی: استفاده از تجربیات دیگر کشورها سازمان های فراملی و منطقه ای و بین المللی

راهکارهای پایه ای جهت پیشگیری از فساد اداری

 

1- فرهنگ سازی نیروی انسانی و آموزش کارکنان؛

الف) اقداماتی که تقاضای شهروندان را برای خدمات آمیخته با فساد اداری کاهش دهد:

– مقررات زدایی

– خصوصی سازی

– بالا بردن سطح آگاهی های عمومی

ب) اقداماتی که عرضه فساد اداری را از سوی کارکنان کاهش دهد:

-احیای اخلاقی

-اصلاح نظام اداری

-جلوگیری از فساد استخدامی

– افزایش حقوق و مزایای کارکنان

– سیاست زدایی از نظام اداری

– نظارت عمومی بر دستگاههای دولتی

– تشکیل سازمانهای مستقل مبارزه با فساد

ج) اقداماتی که عرضه و تقاضای فساد را با هم کاهش دهد:

– تشویق کارکنان و شهروندان به ارسال اطلاعات و افشاگری

-آزادی مطبوعات

2-اصلاح نظام اداری و عملیاتی و مکانیزه کردن آن(استفاده از فناوری اطلاعات)؛

نقش کلیدی فناوری اطلاعات در کاهش فساد اداری 

دشمن اصلی فساد شفافیت است.یک استراتژی ضد فساد که شفافیت مدیریت دولتی را تقویت نکند،محکوم به شکست است.

توسل به فناوری اطلاعات موجب:

– جایگزینی اینترنت و ابزارهای اطلاعاتی به جای تصمیم های غیر شفاف و دلبخواهی

– شفاف سازی امور مالی و تدارکات در سازمانهای دولتی

– خشکاندن ریشه فساد اداری با قطع رابطه شهروندان با متصدیان امور در بخش دولتی

– جمع آوری اطلاعات به دست آمده از منابع مختلف به صورتی منسجم و یکپارچه

– کمک به برنامه ریزی و تصمیم گیری سریع وآسان

– امکان تهیه گزارشات مقایسه ای

◄با این حال باز هم در بعضی موارد شاهد ورود فساد به سیستم رایانه ای هستیم زیرا مدیریت فساد اداری در بخش دولتی تا حد زیادی مبتنی بر تصمیم های دولت و عوامل سازمانی و محیطی است و فناوری اطلاعات نمیتواند فی نفسه فساد را کاهش دهد، بلکه در برخی موارد خود به عامل اصلی فساد اداری تبدیل میشود.

در نتیجه مدیران به فنون و ابزار کمکی نیاز دارند که یکی از این مدلهای کمکی مدلی است که در قرن 19 به وسیله «بنتهام»تحت عنوان «زندان تمام دید» مطرح شد.

زندان تمام دید:

نوعی فناوری است که ضمن تجلی خود در فناوری اطلاعات، به مدیر اجازه میدهد فعالیت زندان و زندانیان را تحت نظارت کامل داشته باشد.

بر این اساس فناوری اطلاعات به مدیران اجازه میدهد همه فعالیتهای پنهان و آشکار کارکنان خود را تحت نظر داشته باشد و به این ترتیب فساد را کنترل کند.

3- انتخاب نیروی انسانی براساس نظر کمیته فنی و تخصصی

4- پی ریزی یک سیستم مدیریت اقتصادی سالم و بازارمحور

5- تشکیل میزگردهای فنی و تخصصی در تقابل با فساد و توسعه مدیریت اقتصادی

روش های مبارزه با فساد اداری

علیرغم وجود این ایده بدبینانه که فساد جزء اجتناب ناپذیر حیات اداری است، تجربیات جهانی نشان داده با اقدامات جامع می توان فساد را به پدیده اجتناب پذیر تبدیل ساخت. آژانس توسعه بین المللی آمریکا[7](1388) در ارتباط با مبارزه با فساد اداری از دو رویکرد بازدارنده[8] و اجبار[9] نام می برد و در عین حال راه حل اساسی کنترل و حل مسئله فساد را اتخاذ رویکرد جامع با استفاده از دو مدل کارگزار محور[10] – اصلاحات بوروکراتیک- و مدل جامعه مدنی و آموزش عمومی می داند. مان وایی[11](1388) استراتژی مبارزه با فساد را شامل بازدارندگی، ممانعت و آموزش می داند. به زعم این ها حبیبی(1375) این روش ها را در چهار دسته کلی تقسیم بندی می کند (نمونه هایی از بکارگیری این راهکارها آورده شده است):

1. روشهایی که تقاضای شهروندان را برای فساد اداری کاهش می دهند:

• اصلاح ساختار نظام اداری

کشورهای آفریقایی به عنوان مبدع اصطلاح “قواعد رهبری[12]“، مجموعه قوانینی را برای مقابله با فساد وضع نمودند که مقامات عالیرتبه موظف به رعایت آن می باشند. تمرکز این قواعد بر اصلاح ساختار از طریق رهبری و بوروکراسی[13] می باشد. روش های انجام کار در دستگاههای دولتی باید به طور مستمر از نظر میزان فسادپذیری مورد ارزیابی قرار گیرند. در آمریکا ازاین روش در دولت های محلی و شهرداریها زیاد استفاده می شود. در شهرداری نیویورک چندین اداره مسئولیت ارزیابی فساد[14] در ادارات و واحدهای مختلف شهرداری را بر عهده دارند. مسئولین ادارت موظفند پرسشنامه[15] ارزیابی فسادپذیری را که برای این منظور تهیه شده تکمیل نمایند. در این پرسشنامه جزئیات بسیار ریز در مورد روش های اجرایی رایج در اداره و همچنین نظر مدیران در مورد فسادپذیری روش های اداری فعلی مورد سوال قرار می گیرند. مسئول برگزاری ارزیابی پس از دریافت پرسشنامه ها و بررسی اولیه، برخی از ادارات را برای بررسی دقیق تر و حتی حسابرسی مالی انتخاب می کنند.

• مقررات زدایی

دی سوتو[16](1387) در مطالعه کشور پرو نشان داد که در این کشور قوانین پیچیده اداری سبب شده کارفرمایان به صورت زیرزمینی آن هم در مقیاس کوچک فعالیت کنند. سونسون[17](1387) پس از بررسی موسسات اوگاندا دریافت که این قوانین و مقررات هستند که فرصت و زمینه دریافت رشوه از شرکت ها را برای کارمندان دولت فراهم می سازد.

در اکثر کشورها نبود شفافیت قانونی و اختیارات بالای مدیران دولتی در اعطای امتیازها و مجوزها، یکی از عوامل مهم بروز فساد بوده است. یکی از ابزارهای فساد، سوء استفاده از قوانین و مقررات است. بوروکراسی با افزایش قوانین و مقررات و پیچیده نمودن آنها سبب گسترش فساد می شود.

نشریه بانک جهانی[18] در گزارشی اعلام نمود که برای مبارزه با فساد اداری بهتر است تعداد کمتری مسئول دولتی با حقوق و مزایای بهتر، فقط آن اموری را مدیریت کنند که واقعا نیازمند کنترل دولتی است و از قابلیت کنترل نیز برخوردار است. این کار از مبارزه مقطعی با فساد به صورت بسیج و جنبش های موردی موثرتر است (حبیبی، 1375).

• خصوصی سازی

دولت های پنگوئنی[19] سبب دخالت دولت در امور خصوصی، از بین رفتن زمینه رقابت، ایجاد انحصارات و فساد می شوند. از دید فوکویاما[20] (1388) این گونه دولت ها وقتی تصمیم به انجام فعالیت هایی می گیرند که بهتر است بر عهده بخش خصوصی گذاشته شود، تاثیری به شدت منفی بر سرمایه اجتماعی برجای می گذارد. چون مردم وابسته به دولت شده اند و توانایی خودجوش برای کار کردن با یکدیگر را ندارند.

در این خصوص باید اضافه کرد که تجربه نشان داده آزادسازی اقتصادی به دو دلیل به حذف فساد نمی انجامد: اول اینکه در اقتصادهای آزاد نیز فساد مشاهده می شود و دوم اینکه بررسی تطبیقی نشان می دهد در مواردی بعد از آزادسازی اقتصادی، میزان فساد افزایش یافته است. همچنین پژوهش های انجام شده نشان می دهد که خصوصی سازی در جامعه ای که دستخوش فساد گسترده است نه تنها به کاهش فساد نمی انجامد بلکه سبب می شود تا اموال عمومی به شیوه ای فاسد در اختیار گروههای خاصی قرار گیرد (فاضلی، 1388). فساد مالی با سلب امنیت فعالان اقتصادی و فرار سرمایه فجایع اقتصادی را در پی خواهد داشت (قربانی و صدیق محمدی، 1387). مطالعه کافمن و دیگران[21] (1998) نشان می دهد که گسترش فساد مالی گسترش قاچاق و فعالیت های زیرزمینی و نهایتا کاهش درآمدهای دولت را به دنبال خواهد داشت. لذا دولت ناچار به افزایش مالیات (افزایش فشار مالیاتی بر فعالان اقتصادی) می شود. در نتیجه آنها به دنبال راه حل هایی برای رهایی ازاین وضعیت برمی آیند که ارتشا یکی از آنهاست. گریز از پرداخت مالیات درآمدهای دولت را کاهش می دهد و متعاقبا دولت در انجام تعهدات خود مانند پرداخت حقوق کافی به کارکنان ناتوان می شود که این هم به فساد بیشتر می انجامد و همچنان این دور باطل تکرار می شود.

2. اقداماتی که احتمال کشف فساد اداری را افزایش می دهد:

• نظارت بر ثروت، مصرف و سطح زندگی کارکنان دولت

اکثر کشورها به نظارت بر ثروت مسئولان عالیرتبه می پردازند که این خواسته مردم نیز می باشد.

• ایجاد نهادهای مستقل و دائمی برای مبارزه با فساد اداری

در آمریکا در اکثر ادارات دفتر ویژه ای به نام بخش تحقیقات[22] ایجاد شده که بر رفتار کارمندان نظارت دارد. همچنین در آمریکا از روش های دامگذاری[23] که طی آن ماموران دولتی برای آزمودن کارمندان دولت به آنها رشوه پیشنهاد می کنند استفاده زیادی می شود. در چین از سال 1979 نهادهایی به نام کمیسیون های نظارت انضباطی[24] جهت جلوگیری از سوء استفاده از منابع دولتی ایجاد گردید. دولت نیجریه پس از ناکامی در تشکیل اداره شکایات عامه[25] و اداره بررسی اعمال فاسد[26] جهت رویارویی با فساد، دو نهاد اداره رفتار اداری[27] و دادگاه رفتار اداری[28] تشکیل داد. هنگ کنگ در سال 1974 کمیسیون مستقل علیه فساد[29] تاسیس کرد و هندوستان به منظور جمع آوری اطلاعات در مورد فساد اداری در سال 1964 کمیسیونی به نام کمیسیون مرکزی حراست[30] تشکیل داد که این کمیسیون پس از بررسی موارد قابل پیگیری را به اداره مرکزی تحقیقات ارجاع می دهد (حبیبی، 1375).

3. اقداماتی که هزینه های حیثیتی و مادی مرتکبین فساد اداری را افزایش می دهند:

کهل[31]، صدراعظم آلمان، با افشای انتقال بخشی از امتیازات عمومی به سود حزب دموکرات مسیحی، هزینه ترک همیشگی سیاست را پرداخت. ناکازونه[32] که در دوران او ژاپن توانست با یک جهش اقتصادی به یکی از قطب های اقتصادی جهان تبدیل گردد، به دلیل تخفیف های بیمه ای که به چند شرکت بیمه ای امتیازدهنده به صنایع وابسته به وی داد نیز هزینه کنارگیری از صحنه سیاست را برای همیشه پرداخت (حاجیانی، 1389).

• آزادی و مصونیت مطبوعات در ارائه گزارش و افشاگری فساد اداری

رکن چهارم دموکراسی نقش کلیدی در تحقیق نسبت به ادعاهای راجع به شیوع فساد و افشای فساد و اعمال فسادآلود ایفا می کنند. در رسوایی لاک هید[33] ادعاهای یک نشریه محلی منجر به استعفای نخست وزیر ژاپن شد (خلف خانی، 1388).

• تشویق کارمندان و شهروندان به ارسال اطلاعات و افشاگری

در این زمینه در برخی از کشورها قوانینی برای بخشودگی مجرمین افشاگر وجود دارد: ماده 174 قانون جزایی لهستان آمده است که چنانچه شخص رشوه دهنده داوطلبانه پرداخت رشوه را به مسئولین گزارش دهد از تنبیه قانونی معاف خواهد بود (حبیبی، 1375).

• جلوگیری از فساد استخدامی، پاکسازی گروهی و جمعی نظام اداری

مارکوس[34] رئیس جمهور دیکتاتور فیلیپین در سال 1975 نزدیک به 2000 نفر از مسئولین و مدیران دولتی آن کشور را به اتهام فساد اداری اخراج کرد و موفق شد فساد را به میزان قابل توجهی کاهش دهد (حبیبی، 1375). در جریان اصلاحات موردنظر زِمین[35] در چین، معاون سابق کنگره ملی چین و معاون شرکت دولتی همکاری تجاری و اقتصادی بین المللی به جرم رشوه خواری اعدام شدند (حاجیانی، 1389).

پژوهش های انجام شده(قربانی و صدیق محمدی، 1387) نشان می دهد با فرض ثابت ماندن سایر شرایط، افزایش مجازات ها باعث کاهش فساد می شود هرچند در نهایت ممکن است این مسئله به درخواست رشوه بیشتر برای انجام کارهای غیرقانونی منجر شود.

• پاسخگویی در بخش عمومی

عدم پاسخگویی توسط دولتمردان یعنی افزایش مخفی کاری که سبب سوء استفاده از قدرت و کاهش حق نظارت شهروندان بر امور می شود. مدیسون[36](1389) همواره متذکر می شد که دولتی که اطلاعات را در اختیار عموم قرار ندهد و یا ابزار دسترسی به اطلاعات را ایجاد ننماید، آغازگر موضوعی مسخره و فاجعه آمیزخواهد بود. عدم پاسخگویی ممکن است به اسارت دولت در دست گروههای خاص تعبیر شود که عکس العملهای شدید سیاسی نظیر شورش های شهری را در پی خواهد داشت. متاسفانه به اعتقاد آلسن[37] (1375) تنها بعد از اینگونه انفجارات اجتماعی است که سیاستمداران بخاطر مصالح سیاسی دست به اصلاحات می زنند.

4. روش هایی که انگیزه کارمندان برای ارتکاب فساد اداری را کاهش می دهند:

• احیای اخلاقی

موزه ونی[38](1380)، رئیس جمهور اوگاندا، به مناسبت افتتاح کنفرانس رهبران آفریقایی که در خصوص فساد اداری در سال 1994 برگزار شد عنوان نمود که مشکل واقعی این است که در آفریقا باید برای خود نگهبانان، نگهبان گماشت و مسلما این همان چیزی است که تشکیل یک جمع فاسد را می دهد. بنابراین بدون وجود نیروهای اخلاقی در صاحبان قدرت، ریشه کنی فساد اداری بس دشوار است و متاسفانه خطرناک ترین دزدان از بین همین افراد سربر می آورند. در همین زمینه دولت کوبا در نیمه دوم دهه 1960 برای بهبود کارایی کارکنان دولت، طرح اخلاقی “انسان جدید کوبا” را اجرا می کرد که در آن انسان جدید کوبا از سه ضعف امتیازطلبی[39]، پارتی بازی[40] و فعالیت در بازار سیاه[41] باید برحذر باشد (حبیبی، 1375).

• سیاست زدایی نظام اداری

دولت نظامی سوهارتو بلافاصله پس از کسب قدرت در سال 1965، مداخلات سیاسی در نظام اداری را زمینه ساز فساد معرفی نموده و متعاقبا اقدام به سیاست زدایی نظام اداری نمود.

• آموزش مدیران دولتی در مورد فساد اداری

در کشور انگلستان برای مدیران دولت در سطح ملی کتابچه ای با عنوان “کد ملی رفتار دولت های محلی[42]” تهیه شده است. این کتابچه راهنما که در اختیار کلیه مدیران محلی قرار داده می شود به آنها در مورد ابعاد مختلف رفتار اداری از جمله انواع گوناگون فساد اداری آموزش می دهد (حبیبی، 1375). حیطه آموزش را می توان فراتر از این نیز تصور نمود: گروه تحقیقاتی بارنا[43] از ایالت کالیفرنیا[44] در زمینه راهکارهای جلوگیری از فساد، ایده وقت گذاری والدین برای آموزش ارزش های مناسب به فرزندانشان را پیشنهاد نمود (حاجیانی، 1389). بر اساس تئوری توسعه سازمانی لیپست[45](1981) و دمستز[46] (1989)، آموزش سبب ارتقای سطح فکر افراد جامعه و رشد سلامت سازمانی خواهد شد.

• افزایش حقوق و مزایای کارمندان

لایندبک[47](1387) معتقد است که کم بودن میزان فساد مالی در سوئد تا حدودی به این دلیل است که حقوق مدیران و مقامات بلندپایه 12 تا 15 برابر میانگین حقوق کارگران صنعتی است. روچ و دیگران[48](1387) علیرغم مطالعه و بررسی کشورهای مختلف نتوانستند مدارک محکم و قانع کننده ای دال بر اثبات افزایش حقوق و کاهش فساد بیابند. بکر[49] و استیگلر[50](1387) معتقدند پرداخت حقوق کافی به کارکنان، تحت شرایطی خاص منجر به کارکرد بهتر و صادقانه تر خواهد شد. ثابت نبودن میزان رشوه و نبود نظارت کارآمد اجرای این روش را در مقام عمل با مشکلاتی روبرو می کنند. با این وجود بسلی[51] و لارن[52](1387) نشان دادند که هرچه تعداد کارکنان بیشتر و ابزارهای کنترل و نظارت موثرتر باشد، افزایش حقوق باعث افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش غیرمستقیم فساد خواهد شد.

به زعم این موارد، فساد همیشه منفی تلقی نمی شود. حامیان نظریه فساد کارآمد[53] معتقدند در یک اقتصاد بیمار، رشوه خواری فرصت مناسبی را برای پیشبرد امور و گذر از سد قوانین دست و پاگیر و بوروکراسی اداری فراروی سازمان ها ایجاد می کند.

جغرافياي فساد(يك بررسي تطبيقي)

آنچه كه به عنوان جغرافياي فساد موردبحث قرار مي‌گيرد نگرشي تطبيقي به فساد اداري در كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در مسيرتوسعه با توجه به ساختارهاي سياسي، اجتماعي وفرهنگي اين جوامع است.

9 در نظامهاي تك حزبي يا ديكتاتوري به دليل محدوديت‌ آزادي بيان و مطبوعات و فقدان احزاب سياي رقيب، هزينه‌هاي فساد اداري به مراتب كمتر و فرصتهاي ارتكاب به آن بسيار بيشتر از نظامهاي چند حزبي و دموكراتيك است. احزاب سياسي به عنوان يكي از اركان جوامع دموكراتيك مي‌توانند بر كنترل ماشين بووركراسي كمك كنند و از اين طريق دامنة فساد را محدودتر سازند احزاب درجوامع دموكرات وظايفي بر عهده دارند كه از جمله عبارتند از:

نهادينه كردن زندگي سياسي، انتخاب سياستمداران، انسجام بخشيدن به مطالبات و خواسته‌هاي شهروندان، سازگار نمودن علايق ويژه با علايق عمومي و كمك به شكل‌گيري خط مشي دولت، اين وظايف چنانچه به درستي انجام شود، سطح فساد اداري را درجامعه كاهش خواهد داد.

(PP.18 ـ 22,1996,Dellaporta)

9 نظامهايي كه بر مشروعيت خود تاكيد داشته و خود را حافظ ارزشهاي اخلاقي و معنوني جامعه مي‌دانند اخبار مربوط به فساد درون سيستمر ا به شدت سانسور نموده ونوع برخوردشان با عناصرمختلف به گونه‌اي نيست كه بازتاب بيروني داشته باشد و به‌طورعمده از شيوه‌هايي در تنبيه آنان استفاده مي‌كنند كه توجه مردم و مطبوعات را جلب نكنند؛ براي مثال جابه‌جايي جغرافيايي، تغيير پست و امثال اين روشها؛ در حالي كه نظامي كه چنين شعارهايي را در استراتژي خود ندارد قطعاَ به شيوة مؤثر و متفاوت‌تري بامسأله فساد مواجه خواهد شد.

9 ميزان دولتي بودن اقتصاد يا به عبارت ديگر ميزان دخالت دولت در فعاليتهاي اقتصادي از جمله عواملي است كه سطح فساد از جامعه‌اي به جامعة ديگر را متفاوت مي‌سازد. ويتوتانزي(Vitotnzi) كه يكي از صاحبنظران اين موضوع است معتقد است كه تجارت آزاد مطلوب در نهايت بايد ميزان فساد را كاهش دهد.( 1997,Mukherjee، ص 12)

9 فاصلة طبقاتي، نحوة توزيع درآمدها، منابع توليد درآمد، نرخ مالياتها، نرخ تورم، توان مالي دولت در تأمين كاركنان خود و… به شكل‌گيري سطوح مختلفي از فساد در جوامع مختلف منجر مي‌شود.

9 رشد تكنولوژي ارتباطي، سيستمهاي مالي پيشرفته، ارتقاي سطح آموزش و رفاه و بهبود مهارتهاي مديريتي و حسابداري، دلايلي هستند كه سطح ونوع فساد در كشورهاي توسعه يافته و در مسير توسعه را متفاوت مي‌سازند.

(PP.419 ـ 435, 1995,Alam)

9 بافت فرهنگي جوامع و مختصات حاكم بر آنها نيز بر نوع و شدت فساد اداري جوامع تأثير مستقيم دارد. در جوامع توسعه يافته روابط رسمي‌تر وحاكميت‌ قانون بر روابط بين افراد يا سازمانها، نقش و جايگاه دولت و مفاهيم پيشرفتة زندگي اجتماعي، عرصه را بر فساد اداري تنگ‌تر مي‌نمايد.

تجربه کشورها

مبارزه با فساد اداری در ایران

ایران نیز نظام اداری از مشکلات فساد اداری رنج می برد. مشکلاتی چون فساد، خودمحوری، بی توجهی به قوانین و مقررات، عدم ثبات مدیریتی، اتلاف منابع، جو تزویر و نفاق و انتقادناپذیری (تلقی خصومت از نقد) همواره از دغدغه های نظام اداری ایران بوده است. مشکلات اساسی در نظام اداری ایران تاریخی است و از بدو حیات این نظام با آن همراه بوده است. این مشکلات ریشه در رفتارها، باورها و هنجارهای فرهنگی و اجتماعی دارد. با توجه به سلطه نظام های استبدادی شاهنشاهی به صورت مستمر و طولانی به عنوان نظام حاکم و القا فرهنگ هایی که به حفظ و دوام آنها کمک نماید و نهایتا نهادینه شدن این فرهنگ ها، مکان مشکلات تاریخی نظام اداری ایران را در نظام سیاسی باید جستجو کرد. در تاریخ ایران در چرخه “حکومت خودکامه-هرج و مرج-حکومت خودکامه”، هیچگاه برای قدرت غالب مشروعیتی بجز خود قدرت جاری نبوده و هیچ عامل محدودکننده ای (قانون یا عرف) نیز بر رابطه حکومت و مردم جاری نبوده است. با وجود تغییر در نظام سیاسی و اصلاحات و تغییرات انجام شده در نظام اداری، بوروکراسی دولتی هنوز از ویژگی های خاص غیرعقلانی رها نگردیده است. اصلاح مشکلات تاریخی نظام اداری با راهکارهایی که به عوارض مساله می پردازند، راه به جایی نمی برند. اصلاح این مشکلات نیاز به شناسایی ریشه های این مشکلات دارد.

البته این شناسایی از درون قدرت و از طریق سازمان های غیررسمی که خود زائیده این ریشه ها هستند نمی تواند چندان موفق باشد. یکی از مهمترین مسائل فساد اداری است که در تمام مراحل توسعه بوروکراسی وجود داشته است. اصولا نظام اداری ناقص فساد اداری را به دنبال خواهد داشت. ترنر و هیوم(1387) دلایل فساد اداری در کشورهای در حال توسعه را مواردی چون ماهیت دولت، پائین بودن سطح پرداخت، عوامل فرهنگی، عوامل سازمانی و عوامل خارجی می دانند. شاید کوچک سازی حجم دولت به کاهش دامنه و عمق معضل فساد در جامعه بینجامد اما مشکل اصلی در کمیت و میزان فعالیت های اقتصادی بخش دولتی نیست بلکه نحوه عملکرد و روش فعالیت های دولتی نیز بسیار حائز اهمیت است (قربانی و صدیق محمدی، 1387).

آیا راهکار طرح تحول نظام اداری جهت مبارزه با فساد اداری موثر است؟

اخیرا طرح تحول اداری با رویکردی موشکافانه توسط دولتمردان ارائه شده و در حال اجراست. اجرای این طرح بی شک نقش بسزایی در مبارزه با فساد خواهد داشت به شرطی که به همان گونه ای اجرا شود که در برنامه هایش آمده است. قبلا لازم است اشاره شود که این طرح، یک طرح اصلاحی است لذا شاید عنوان “تحول” برای آن مناسب نباشد. الزامات و برنامه های طرح تحول به قرار زیر است:

الف: الزامات تحول

ایجاد باور، اعتقاد و انگیزه در مدیران سطوح مختلف

آگاهی مدیران به ظرفیت‌ها، قوانین و برنامه‌های تحول

بهره‌مندی مدیران از اختیارات و منابع لازم برای اجرای برنامه

برقراری نظام مدیریت عملکرد و ایجاد سیستم تشویق و ترغیب

ب: برنامه‌ها

1)استقرار دولت الکترونیک( موضوع ماده ‌38، ‌40، ‌38 قانون مدیریت خدمات کشوری)

2)عدالت استخدامی و نظام پرداخت

3)ساماندهی نیروی انسانی

4)تمرکز زدایی

5)افزایش بهره‌وری و استقرار نظام جامع مدیریت عملکرد (موضوع مواد ‌81، ‌82 و ‌83 قانون مدیریت خدمات کشوری)

6)سلامت اداری

7)اصلاح ساختار و فرآیندها

8)توانمندسازی و آموزش فرهنگی و تخصصی منابع انسانی

9)تقویت مدیریت و توان کارشناسی کشور و ارتقاء روحیه خود کنترلی در کارها

10)خدمات‌رسانی به مردم و تکریم ارباب رجوع

جهت دستيابي به سازماني پايدار و به منظور جلوگيري از بروز فساد در سازمانها، پيشنهاد ميگردد:

1-آزاد سازی اقتصاد و حذف محدودیتهای گسترده غیر منطقی و زائد حاکم بر بخشهای بازرگانی،گمرکی، بانکی، نظام پولی، استقلال بانک مرکزی و لغو عوارض فراوان تحمیلی بر صنایع کشور.

2- ساده و شفاف سازی قوانین حاکم بر سازمانهای دولتی رفع بوروکراسی زائد حاکم بر آنها و سیاست زدایی از نظام اداری.

3- ملزم ساختن کلیه دستگاه ها و نهادهای استفاده کننده از بودجه دولتی،به شفاف ساختن فعالیتهای خود.

4- تقویت کارایی و اثر بخشی سازمانها از طریق بهبود کنترل های داخلی برقراری مکانیزمهای معتبر شکایات برای شهروندان، تعیین سطح استاندارد خدمات قابل ارائه به شهروندان، آشناسازی شهروندان به حقوق خود.

5-شناسایی ادارات و بخشهایی که سبب ایجاد نارضایتی و بروز فساد در جامعه بوده و در اولویت قرار دادن برنامه های ضد فساد در آنها.

6- حذف انحصارات، تقویت بخش خصوصی و کوچک سازی دولت .

7- تامین سطح شایسته ای از استانداردهای زندگی برای مستخدمین دولت.

8- برقراری نظام اجتماعی کارآمد و ایجاد افق روشنی از زندگی در دوران بازنشستگی برای مستخدمین دولت.

9-از بین بردن زمینه های بروز فقر تبعیض و فاصله های طبقاتی از طریق نظام مالیاتی کارآمد و هدفمند کردن یارانه های دولتی.

10-انتشار موضوع و شرایط کلیه قراردادهای دولتی مناقصه ها و مزایده ها و ارائه آن به مراجع ذیربط و اعلام کلیه استخدام های دولتی از طریق جراید.

11- حمایت از شاهدان و افشا کنندگانی که اطلاعات مربوط به رسوایی های  مالی ،رشوه خواری ها و سایر مصادیق فساد را در اختیار نهاد مستقل مبارزه با فساد قرار می دهند.

12- رفع نقایص قانونی و وضع قوانین لازم برای مبارزه با فساد.

13- پیشرفتن به سوی دولت الکترونیک و کاهش هرچه بیشتر مراجعات حضوری شهروندان .

بحث و نتیجه گیری:

برای جلوگیری از بروز فساد باید ماهیت فساد مورد هدف قرار گیرد نه این که به مبارزه با فعالیت هایی پرداخته شود که مظهر و نمود فساد می باشند. نظر داشتن به فساد به عنوان مفهومی سیاسی و تحلیلی-مفهومی که منعکس کننده منافع متضاد و اصول اخلاقی جامعه باشد-تعریفی از فساد به دست می دهد که نظم و ترتیب کمتری داشته اما سود و فایده بیشتری را برای تجزیه و تحلیل تطبیقی و فهم تغییرات دارد (جین، 1386). دی تلا، گرودسکی و سونسون گستردگی فساد را با سیاست مرتبط می دانند.

با توجه به اینکه ریشه مشکلات تاریخی نظام اداری در نظام سیاسی می باشد همچنین با توجه به اینکه فساد اداری یکی از زایش های نظام اداری بیمار می باشد، لازم است راهکارهایی یافت شود که ضمن توجه به نظام اداری، اصلاح نظام سیاسی را نیز مدنظر داشته باشد. اعتباریان (1387) الگوی توازن قدرت را بر اساس استراتژی های تعادل قدرت برای نظام اداری پیشنهاد می کند. این استراتژی از دو راهکار کاهش فاصله قدرت و ایجاد اعمال قدرت متقابل و ابزارهایی چون مشارکت، توانمندسازی، جریان آزاد اطلاعات، شفاف سازی، کاهش تفاوت ها، آزادی بیان و کثرت گرایی سیاسی و اداری استفاده می کند.

جین (1386) نیز الگوی توازن قدرت را تحت عنوان اصلاح نظام سیاسی بیان می نماید و عنوان می کند که برای اصلاح نظام سیاسی آزادی انتقال اطلاعات، امکان رقابت، مشارکت شهروندان در فرایند تصمیم گیری و ایجاد مکانیسمهایی برای ممانعت از سوء استفاده از قدرت لازم است. شاید مهمترین اصلاح نظام سیاسی مربوط به کنترل فرایند تصمیم گیری رهبران سیاسی در رابطه با رفاه اقتصادی کل جامعه باشد.

در این خصوص باید هم به خود فرایند تصمیم گیری توجه داشت و هم این که تصمیم گیرندگان باید مسئول تصمیمات خود شناخته شوند. در اصلاح نظام های سیاسی باید به این نکته توجه کرد سیاستمداران فقط وقتی در جهت تامین منافع عمومی حرکت می کنند که نظام بداند چگونه منافعش را جستجو کند. در این خصوص ضرورت دارد نظام های قانونی که انگیزه تامین منافع عمومی را در سیاستمداران به وجود آورده تشکیل شود که این نظام از خودمعامله گری غیرقانونی جلوگیری به عمل خواهد آورد.

در کنار این شاید لازم باشد فرهنگ سیاسی که به قول آلموند (1387) همان نظام سیاسی درونی شده در ادراکات، احساسات و ارزیابی های مردم است تقویت گردد.

منابع

1)مقاله تاثیر فرهنگ سازمانی بر فساد اداری ، علی تقوی،ماهنامه تدبیر ، سال هجدهم ، شماره 181

2)مقاله تفاوت تخلفات اداری و فساد اداری ، شهناز سراج ، کارشناس ارشد مدیریت امور فرهنگی

کتابخانه دانشگاه صنعتی شریف

3)فساد اداري و شيوه‌هاي كنترل آن

پژوهشگر: محسن فرهادي نژاد

از سلسله مقالات دريافتي در دومين همايش علمي و پژوهشي نظارت و بازرسي در مردادماه 80

4)کجا دنبال ریشه های فساد بگردیم ، سجّاد وجدانیان

5) لزوم تغيير ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری ، پژوهشگر: آيت باقري

پایان

[1] Perception Surveys

[2] Corruption perception index: CPI

[3] Bribe ratio

[4] Business international

[5] International country risk guide

[6] Global competitiveness report

[7] U.S. Agency for International Development

[8] Prevention

[9] Enforcement

[10] Principal-Agent model

[11] Man wai

[12] Leadership code

[13] bureaucracy

[14] Corruption vulnerability assessment

[15] این پرسشنامه بسیار جامع بوده و در مورد نحوه تقسیم وظایف، روش های داخلی نظارت و کنترل، روش های نظارت مالی در داخل سازمان و خطر بالقوه اختلاس و ارتشا سوالات متعددی کوجود است و در انتهای پرسشنامه نیز از مدیر مربوطه خواسته شده در مورد هر سوالی که نقاط ضعفی در سازمان خود تشخیص می دهد، دلایل و توضیحات خود را ارائه نماید.

[16] De Soto

[17] Swenson

[18] World development report

[19] دولت های حجيم را به پنگوئن تشبيه می کنند كه بدن آن، تصدي‌گري فعاليت‌هاي توليدي و بنگاه‌داري و پاهايش اعمال سياست‌گذاري، نظارت، هدايت و حمايت از فعاليت‌هاي اقتصادي و نيز تأمين كالاهاي عمومي نظير امنيت و بهداشت است. پر‌واضح است كه امر سياست‌گذاري و نظارت و ساير موارد يادشده در مدل دولت پنگوئني، كُند و كم اثر خواهد بود، به طوري كه بزرگي جسم پنگوئن نه تنها نمي‌تواند به قدرت حركت وي كمك كند، بلكه از سرعتش به شدت خواهد كاست (ماهنامه اقتصاد ایران، 1386).

[20] Fukuyama

[21] Kaufmann, Daniel; Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobaton

[22] Department of investigation

[23] Sting operations

[24] Discipline inspection commissions

[25] Public complaints bureau

[26] Corrupt practices investigation bureau

[27] Code of conduct bureau

[28] Code of conduct tribunal

[29] Independent commission against corruption

[30] Central vigilance comission

[31] Kohl

[32] Nakazhone

[33] Lockheed

[34] Marcos

[35] Zemin

[36] Madison

[37] Olsen

[38] M.Museveni

[39] Privilage taking

[40] Amiguismo

[41] Black marketeering

[42] National code of local government conduct

[43] Barna

[44] California

[45] Lipset

[46] Demsetz

[47] Lindbeck

[48] Rauch, Evans & Treisman

[49] Becker

[50] Stigler

[51] Besley

[52] Laren

[53] Efficient corruption