1- مقدمه

با توجه به خصوصيات متفاوت اقتصادي، اجتماعي كشورهاي صنعتي پيشرفته و كشورهاي كمتر توسعه يافته، در ادبيات مربوط به بودجه‌ريزي به اين دو گروه از كشورها جداگانه اشاره شده است. كاربرد سياست مالي در كشورهاي صنعتي با كاهش بيكاري به وسيله ايجاد تحرك در تقاضا از طريق كسري بودجه بوده است. در دوره‌هايي كه تقاضا در سطح پاييني قرار دارد. كشورهاي صنعتي با منابع توليدي عاطل از جمله تجهيزات سرمايه‌اي و نيروي انساني روبرو هستند. در اين گونه مواقع سياست مالي با ايجاد تحرك لازم در تقاضا مي‌تواند اثرات دوري را به حداقل برساند.

در كشورهاي در حال توسعه مشكل حادتر است. در اين كشورها بيكاري دوري نبوده بلكه ساختاري است، و استفاده از سياستهاي مالي براي ايجاد قدرت خريد بيشتر موجب افزايش قيمت و واردات خواهد شد. علاوه بر اين كشورهاي در حال توسعه با مشكل عدم ثبات كوتاه مدت ناشي از عواملي چون كشت نامطلوب در بخش كشاورزي، كاهش قيمت كالاهاي صادراتي و نظاير آن روبرو هستند. لذا، نقش سياست مالي در اين كشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ايجاد رشد اقتصادي و افزايش نرخ بهره‌برداري از ظرفيت‌هاي موجود توليدي است. در اين كشورها به دليل ضعف بازارهاي مالي، وجود بخش‌هاي غيرپولي در اقتصاد و همچنين نقش عمده دولت در فرآيند توليد، از سياستهاي پولي استفاده كمتري مي‌شود.

تفاوت‌هاي مربوط به كاربرد سياستهاي مالي لزوماً ارتباطي با كاربرد نظام‌هاي بودجه‌ريزي ندارد. شمار زيادي از كشورهاي در حال توسعه از نظام بودجه‌ريزي كشورهاي استعماري سابق (انگليس و فرانسه) و همچنين نظام‌هاي بودجه‌ريزي كشورهاي آمريكاي لاتين (كه مخلوطي از نظام بودجه‌ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي‌كنند. به همين دليل است كه بررسي‌هاي بعمل آمده در زمينه نظام بودجه‌ريزي به جاي اشكال‌هاي فني، بيشتر اشاره به عوامل اداري- تشكيلاتي داشته‌اند. “كايدن و وايلدافسكي” در بررسي كه در اين زمينه كرده‌اند، كشورهاي فقير را كشورهايي با مشكلات بودجه‌اي خاص تلقي كرده‌اند. آنها كشورهاي فقير را كشورهاي با درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، سطح پايين تجهيز منابع، بدون حساب بودن هزينه‌ها و نظام اداري ضعيف دانسته‌اند.[1]بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه بعمل آمده است، نشان داده كه تفكيك فوق در بسياري موارد قابل تعميم نيست و شمار زيادي از كشورها عليرغم داشتن درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌اي ضعيف نيستند و حتي بعضي از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند. از ديدگاه تجهيز منابع نيز در بعضي از كشورهاي موسوم به فقير، نسبت ماليات به توليد ناخالص داخلي بيشتر از 20 درصد مي‌باشد. تجزيه شوكهاي اول و دوم نفتي نيز نشان داده است كه تورم، وابستگي و افزايش مستمر كسري بودجه مشكلاتي است كه در بين تمامي كشورها مشترك مي‌باشد و اختصاص به گروه خاصي از كشورها ندارد. لذا، براي قايل شدن تفكيك بين كشورها بايد به دنبال ضوابط ديگري بود. يكي از ضوابطي كه در اين زمينه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزينه‌هاي بودجه و برخي از وجوه نهادي آنها است. بدين منظور هزينه‌ها به 4 گروه تقسيم شده است: (1) فعاليتهاي عمومي سنتي و برخي امور حاكميتي (دفاع، آموزش، بهداشت و…)، (2) فعاليتهاي صنعتي و بازرگاني دولت، (3) پرداختهاي انتفاعي به بخشهاي توليدي (صنايع و كشاورزي و…) و (4) پرداختهاي انتقالي به خانوارها و افراد، نقش هر يك از اقلام فوق بستگي به بينش سياسي دولت و جايگاه ساز و كار بازار در اقتصاد دارد. ويژگيهاي خاص زير را مي‌توان براي كشورهاي مختلف در ارتباط با معيارهاي فوق بيان كرد:

• به دليل وجود نظام مستقر تأمين اجتماعي، در كشورهاي صنعتي و بعضي از كشورهاي در حال توسعه آمريكاي لاتين، سهم هزينه‌هاي انتقالي به خانوارها و افراد بيشتر از ساير كشورها است.
• نسبت مخارج مربوط به فعاليتهاي بازرگاني و صنعتي به كل هزينه‌ها در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است، زيرا در اين كشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادي دارد.
• به دليل دخالت مستقيم دولت در ارايه خدمات اجتماعي، سهم هزينه‌هاي آموزشي و بهداشتي در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است.
• در مورد هزينه‌هاي دفاعي، با توجه به ماهيت آن تفكيك خاصي را نمي‌توان بين كشورها قايل شد. تفاوتهاي نهادي بين كشورها عمدتاً در ارتباط با تدوين برنامه‌هاي توسعه است. بيشتر كشورهاي در حال توسعه اقدام به تهيه برنامه‌هاي ميان مدتي كرده‌اند كه سياستهاي مالي آنها در چارچوب اين برنامه تهيه مي‌گردد. كشورهاي صنعتي عموماً داراي برنامه‌هاي عمراني نيستند، ولي هزينه‌هاي خود را از طريق روشهاي پيشرفته بودجه‌بندي و استفاده از الگوهاي خاص هزينه‌اي برآورد مي‌كنند.

2- روند اصلاحات

اصلاحات بودجه‌بندي در اوايل قرون نوزدهم ميلادي عمدتاً به منظور افزايش توان حسابدهي حكومتهاي پيرو دموكراسي اجتماعي و يا اعمال كنترل بيشتر در رژيم هاي شبه پادشاهي اعمال مي‌شد. توجه قانونگذاران به تدريج از ماليات‌بندي به تخصيص هزينه‌هاي عمومي معطوف شد. كوششهاي اوليه در كشور بريتانياي كبير در راستاي هدف تهيه چارچوبي براي افزايش توان پاسخگويي مالي دولت بود. انضباط مالي و صرفه جويي از طريق دستورالعمل‌هايي كه توسط دستگاه مركزي اعلام مي‌شد، بايد رعايت مي‌گرديد. دستگاه مركزي فعاليت خاصي كه نياز به هزينه داشته باشد نداشت و فقط بايد كنترل مي‌كرد وجوه تعيين شده در محل اصلي خود به مصرف برسد. از سوي ديگر دستگاه‌هاي مصرف كننده، فعاليتهاي خاصي داشتند كه آنها را مي‌بايست در چارچوب ضوابط تعيين شده توسط دستگاه مركزي انجام مي‌دادند. چندي بعد وظايف حسابداري و حسابرسي ضروري تشخيص داده شد و دستگاه‌هاي خاصي بدين منظور مشغول به كار شدند.

نظام بودجه‌ريزي فرانسوي با درجه تمركز بيشتري توسعه يافت. واحد خزانه‌داري داراي مسئوليت تمامي امور مربوط به نظارت، مميزي، بازرسي، راهنمايي‌هاي مستقيم و غيرمستقيم و تهيه ضوابط و مقررات بود. در اين نظام، ذيحساباني در هر يك از دستگاه‌هاي اجرايي و گروهي از حسابداران مسئول رسيدگي به عملكرد درآمدها و انجام هزينه‌ها و بازرساني براي رسيدگي به اجراي تمامي فعاليتها، پيش‌بيني شده بود.

توسعه نظامهاي فوق دو نتيجه مهم و ماندگار داشت. اول، ايجاد يك دستگاه مالي مركزي در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالي دولتي. البته تمركز امور در يك دستگاه مركزي منجر به مشكلاتي مي‌شد كه مهمترين آن ممانعت از رشد و توسعه مديريت مالي در دستگاه‌هاي اجرايي بود. وجود يك دستگاه مركزي مالي پرقدرت در جريان جنگ اول جهاني بطور جدي مورد سوال قرار گرفت. اين مشكل به خصوص در كشورهايي كه نقش برابري براي قواي مجريه و قانونگذاري قايل بودند قابل مشاهده بود. تلاشهايي كه براي حل اين مشكل به عمل آمد منجر به ايجاد دفاتر بودجه اجرايي و تفويض اختيارهاي بيشتر به دستگاه‌هاي مصرف كننده در اوايل دهه 1920 در كشور آمريكا شد. مقارن اين تحولات در كشور انگليس نيز در جهت تمركز مالي بيشتر، اختيارهاي بيشتري به دستگاه‌هاي مصرف كننده تفويض شد.

2-1- اصلاحات دوره 1960-1930

ركود اقتصادي سالهاي 1930 منجر به مجموعه مشكلات جديدي شد. براي مواجهه با مشكل برقراري تراز بودجه، اصلاحاتي در جهت ايجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌اي تفكيك گرديد. هدف اين اصلاح، كه به خصوص در كشورهاي اسكانديناوي انجام شد، ايجاد يك بودجه سرمايه‌اي بود كه فقط از طريق استقراض تأمين مالي شده و دارايي‌هاي حاصل از آن داراي طول عمر بيشتري بوده و قادر به ايجاد درآمد و در نتيجه بازپرداخت هزينه‌هاي وام اخذ شده در آينده باشد. ايجاد بودجه سرمايه‌اي تاثير بسزايي در ساختار بودجه براي ساليان متمادي است. در همين سالها اقدامهايي در جهت تفكيك عمليات بالاي خط و پايين خط بودجه، ايجاد بودجه عادي و خاص، تفكيك هزينه‌هاي مستمر و غيرمستمر و ايجاد بودجه‌هاي توسعه‌اي به عمل آمد.

ايجاد بودجه سرمايه‌اي در كشورهاي در حال توسعه، يكي از ويژگيهاي اساسي بودجه دولت را تغيير داد، كه آن امكان استفاده از وجوه پروژه‌هاي سرمايه‌اي در دوره زمان بيشتر از يكسال بود. بعضي از كشورها داراي نظامهايي هستند كه وجوه بطور خودكار از يك سال به سال ديگر منتقل مي‌شود و اين وجوه در طول اجراي پروژه قابل استفاده است.[2]

باگسترش فعاليتهاي دولت، بودجه نيز ابعاد جديدي پيدا كرد. “سرجان هيكس Sir John Hicks” براي اولين بار در كارهاي خود ابعاد اقتصادي را وارد ساختار بودجه دولت كرد. البته اين اقدام كه تاثير زيادي در ساختار بودجه كشور انگليس داشت تا يك دهه بعد، كه ملاحظات اقتصادي اولويت بيشتري در شكل‌دهي اصلاحات پيدا كرد، در مورد توجه زيادي قرار نگرفت.

اصلاحات بودجه‌اي در دهه 1950 دو وجه متمايز داشت. در كشورهاي صنعتي، توجه بيشتر به سوي كاهش كنترلهاي قانوني معطوف گرديد. در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملي براي به حركت درآوردن برنامه‌هاي توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهاي نهادي بين دستگاه‌هاي مالي سنتي و دستگاه‌هاي برنامه‌ريزي سازمان يافته، مورد تاكيد قرار گرفت. كاهش كنترلهاي قانوني نهايتاً منجر به ايجاد نظام بودجه‌ريزي عملياتي[3] شد. اين نظام بعد جديدي به ابعاد سنتي بودجه (صرفه‌جويي و كارايي) اضافه كرد. نظام بودجه‌بندي عملياتي بين “كارايي”[4] و “اثربخشي”[5] تمايز قايل مي‌شود. “كارايي”، با استفاده مفيد از منابع ارتباط دارد، در حالي كه “اثربخشي”، با عملكرد مرتبط است. در بودجه‌بندي عملياتي طبقه بندي عمليات به نحوي است كه هدفها شفافتر بيان مي‌شوند، ارزيابي بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزينه‌بندي آن ارتباط بين نهاده و ستانده موردنظر قرار مي‌گيرد.

استفاده از بودجه‌بندي عملياتي، براي اولين بار توسط “كميسيون اول هوور[6] در سال 1949 پيشنهاد گرديد. در پاسخ به اين پيشنهاد، كنگره آمريكا در اصلاحيه قانون امنيت ملي سال 1949 توصيه كرد بودجه عملياتي در ارتش مورد استفاده قرار گيرد. در سال بعد در چارچوب قانون “روشهاي حسابداري بودجه” استفاده از اين روش در دولت فدرال الزامي شد. بدين ترتيب اين نظام از سال 1950 در آمريكا از طريق محاسبه هزينه واحد براي هر يك از فعاليتها آغاز شد و وزارت دفاع در همين چارچوب مجموعه‌اي از طبقه‌بندي‌هاي جديد را پيشنهاد كرد كه قابل استفاده در تمامي خدمات دولتي بود. اين طبقه‌بنديها كه در حال حاضر نيز بعضاً مورد استفاده قرار مي گيرد، شامل: پرداختهاي پرسنلي، هزينه‌هاي نگهداري و عمليات، هزينه‌هاي تحقيقاتي و هزينه‌هاي توسعه، مي‌گرديد.

اگرچه بازسازي گذشته امري مشكل است، ولي به نظر مي‌رسد تلاشهاي به عمل آمده براي استفاده از بودجه عملياتي در دهه 1960 با شكست روبرو شد و با اين وجود يك اثر پايدار از اين تلاش به جاي ماند و آن استفاده گسترده از اطلاعات برنامه‌اي در سند بودجه است. اطلاعاتي كه در سالهاي بعد مورد توجه بيشتري قرار گرفت.

سالهاي اوليه 1950، همچنين همراه با تلاشهايي براي ايجاد عدم تمركز در مديريت مالي بود. با توجه به گسترش فعاليتهاي دولت، مشخص شد يك دستگاه متمركز قادر به ايفاي تمام وظايف پيش‌بيني شده در نظام بودجه‌ريزي نيست. لذا به تدريج برخي از وظايف دولت در اين زمينه به دستگاه‌هاي اجرايي منتقل گرديد.

در كشورهاي در حال توسعه نيز مشخص شد كه نظامهاي استعماري مديريت مالي با اعمال كنترلهاي تفصيلي مناسب نقش تحول يافته دولت در توسعه اقتصادي نيست. علاوه بر اين نظامهاي موجود، ساختار ارزشي را ايجاد كرده بود كه با وظايف و اهداف جديد سازگار نبود. پوشش بودجه كامل نبود، نظامهاي دوگانه بودجه‌اي سازگاري لازم را نداشتند و در نتيجه كنترلهاي متمركز گمراه‌كننده بود. در نتيجه نظام بودجه‌بندي مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت. اين اصلاحات شامل تجديدنظر در طبقه‌بندي‌هاي بودجه و بهبود سازمان و تشكيلات بودجه‌بندي بود. ظهور برنامه‌ريزي به عنوان سازماني مستقل، ابعاد جديدي به كنترلهاي مالي داد. اصلاحات انجام شده، بعضي نتايج ناخواسته ولي مفيد نيز داشت كه مهمترين آن ايجاد مباحث زيادي در زمينه علوم اجتماعي بود. هزينه عمومي به طور سنتي زمينه فراموش شده‌اي در ماليه عمومي بود. علوم سياسي نيز در مورد بودجه‌بندي حرفي براي گفتن نداشت و تشكيلات اداري عمومي خود را محدود به روشهاي واقعي تشكيلات و نظامهاي قانونگذاري موجود كرده بود. رشد فزاينده هزينه عمومي در كشورهاي صنعتي و ظهور برنامه‌ريزي توسعه، مسايل جديدي را در زمينه مولفه‌هاي هزينه‌هاي عمومي مطرح ساخت. تلاشهاي زيادي براي حل اين مسايل در دهه 1950 بعمل آمد. اقتصاددانان بودجه‌بندي دولتي را بصورت فرايند بهينه سازي تعبير كردندكه در جريان آن تخصيص منابع بين دولت و مردم با بالاترين كارايي انجام مي گيرد. اين مباحث در دهه 1960 شكل اجرايي به خود گرفت.

در اواخر دهه 1950 ، تحليل‌گران سياسي و معتقدان به مشهودها و ادراكهاي حقيقي[7]، بودجه را به عنوان عاملي برون‌زا كه از طريق تقاضا براي خدمات ايجاد شده است و همچنين فرايندي مطلقاً بوروكراتيك تلقي نمودند. بنابراين بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتي كه تا امروز نيز بعضاً‌ بوروكراتيك تلقي نمودند. بنابراين بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتي كه تا امروزه نيز بعضاً‌مورد استناد است، از اهميت ويژه‌اي برخوردار بوده است.

2-2- اصلاحات دهه 1960

سالهاي 1960، دهه‌اي استثنايي از ديدگاه اصلاحات بودجه‌اي بود. در بين كشورهاي صنعتي جنبش از كشورهاي انگليس، كانادا و امريكا آغاز شد. “كميته پلودن“[8]در كوششي پيشگامانه حقايق جديدي از دولت را در ابتداي اين دهه ارائه داد. به نظر كميته مزبود، مشكل اساسي چگونگي كنترل بهتر هزينه هاي دولتي و محدود كردن آن در سطح مورد نظر دولت است. به منظور حل اين مشكل، پيشنهادهاي زير مطر ح گرديد.

• ايجاد حداكثر ثبات ممكن در هزينه هاي دولتي
• استفاده از تحليل‌هاي اقتصادي در فرايند بودجه بندي
• استفاده از روشهاي كمي براي تعيين هزينه ها

در مجموع، پيشنهادهاي كميته پلودن پايه اصلاحات بعدي در نظام بودجه‌ريزي شد. توجه بودجه‌ريزان از محاسبه بهره‌وري و ارزيابي عملكرد، به برنامه‌ريزي دقيق هزينه‌ها با در نظر گرفتن تاثير آنها بر اقتصاد معطوف گرديد.

در همين دوران كميسيون “گلاسكو“[9] در كانادا، بحث بودجه عملياتي را مجدداً مطرح ساخت. البته در گزارشات اين كميسيون اشاره مشخصي به بودجه عملياتي نشده است، ولي پيشنهادهاي مطرح شده توسط اين كميسيون شباهت زيادي به بودجه عملياتي دارد. به نظر اين كميسيون، اگر به مديران اجازه داده شود براساس قوانين حاكم بر تجارت مديريت كنند، و اگر ابزار مناسب و كافي براي ارزيابي عملكرد در اختيار آنها قرار گيرد، مشكلات مالي دولت حل خواهد شد. تجربيات بعدي نشان داد بودجه عملياتي هرگز در كانادا اجرا نشد و اين كشور بيشتر سياست عدم تمركز در بودجه را دنبال نموده است.

در آمريكا، روشهاي جديدي در وزارتخانه‌هاي دفاع و كشاورزي مورد استفاده قرار گرفت. در سالهاي اوليه دهه 1960 در وزارت دفاع آمريكا بسته برنامه‌اي بودجه‌بندي با عنوان اختصاري “PPB” مورد استفاده بود كه اين بسته حاوي نهاده‌ها (پرسنل و تجهيزات و…) و ستانده‌هاي بودجه بود. در سال 1965 در زمان رياست جمهوري جانسون عنوان فوق براي نظام جدي “برنامه‌ريزي، طرح‌ريزي و بودجه‌بندي”[10] به كار گرفته شد. منظور از “برنامه ريزي” توليد مجموعه‌اي از قابليتهاي معني‌دار براي انتخاب اقدامهاي مناسب از بين شوق مختلف است.”طرح‌ريزي” نيز تعيين دقيق نيروي انساني، ‌مواد و تجهيزات و تسهيلات مورد نياز براي اجراي يك برنامه است.

“ديويد نوويك“[11] محقق “شركت راند”[12] در دهه 1950 در گزارشي استفاده از PPB را براي وزارت دفاع توصيه كرده بود. رابرت مك نامارا پس از انتصاب به وزارت تعدادي از كاركنان شركت راند را كه در زمينه بودجه برنامه‌اي تجربه داشتند با خود به وزارتخانه منتقل ساخت. فرد كليدي براي اجراي بودجه سرمايه‌اي در وزارت دفاع در زمان مك نامارا، “چارلز هيچ”[13] بود كه بعدها به عنوان دستيار مك نامارا انتخاب گرديد. مك نامارا” “هيچ” و همكاران آنها با استفاده از روش تحليل سيستمها و تحقيق در عمليات و همچنين تسهيلات رايانه‌اي آن زمان نظام PPB را در وزارت دفاع آمريكا اجرا كردند.

جزء اصلي نظام PPB وزارت دفاع آمريكا، يك برنامه پنج ساله دفاعي است كه هزينه پروژه‌ها و پرسنل را براساس برنامه‌ها و ماموريت‌ها تعيين مي‌كند. ساختار برنامه اين نظام يك نظام طبقه‌بندي است كه ماموريت‌هاي نظامي را به واحدها و فعاليتهاي مختلف تفكيك مي‌كند. نظام PPB وزارت دفاع آمريكا مدت 35 سال است كه مورد استفاده قرار مي‌گيرد. طي اين سالها تغييراتي در آن صورت گرفته، ولي چارچوب كلي آن تقريباً بدون تغيير مانده است. در سال 1995 “كميسيون بررسي عملكرد ملي[14](NPR)” آمريكا ضمن گزارشي به بعضي از ويژگيهاي اين نظام مانند استفاده از شمار زياد پرسنل، مدت زمان طولاني لازم براي تهيه بودجه و تفصيل زياد آن ايرادهايي وارد كرد و خواسته شد اصلاحات لازم در آن به عمل آيد.

در سال 1965، جانسون رييس جمهور آمريكا استفاده از اين نظام را براي ساير دستگاه‌هاي اجرايي آمريكا الزامي كرد. اين اقدام موجب اصلاحات زيادي در تمامي سطوح دولتي آمريكا شده و تا سال1969، كه نيكسون به رياست جمهوري رسيد، نظام PPB در دستگاه‌هاي اجرايي آمريكا را صادر كرد. طبق گزارش دفتر بودجه آمريكا (در حال حاضر MBO ناميده مي‌شود) عدم درك صحيح مسئولين اجرايي از نظام بودجه‌بندي PPB و عدم تعهد آنها نسبت به اجراي آن، همراه با مشكلات بوروكراسي مهمترين عوامل عدم موفقيت اين نظام در آمريكا بوده است.[15]اگرچه اجراي نظام PPB در آمريكا با موفقيت كامل روبرو نشد، ولي ويژگيهايي آن تاثير ماندگاري در بسياري از كشورهاي صنعتي و در حال توسعه داشته است. بودجه‌بندي محصول، هزينه بندي عملياتي و تحليل‌هاي هزينه – فايده، بعضي از نمونه‌هاي متعددي است كه منشاء آنها نظام PPB بوده است.

وزارت كشاورزي آمريكا در اوايل دهه 1960 تجربه استفاده از نظام بودجه‌بندي از صفر (ZBB)[16] را آغاز كرد. در اين نوع از بودجه‌بندي تاكيد اساسي بر اين است كه سطح فعلي بودجه، برنامه و طرحهاي موجود را نبايد به عنوان پايه و اساس بودجه سالهاي آينده در نظر گرفت، بلكه همه ساله بايد تمامي بررسي‌ها از ابتداي امر صورت گيرد. اين نظام بودجه‌بندي از يك طرف نياز به اطلاعات بسيار گسترده از دستگاه‌هاي اجرايي دارد و از سوي ديگر نيازمند دقت نظر بسيار تصميم‌گيران است. به نحوي كه، پروژه‌ها و فعاليتها را چنان انتخاب كنند تا همه ساله مورد جرح و تعديل و يا احتمالاً حذف قرار نگيرند. در اين نظام بودجه به عنوان يك “كليت” مورد توجه قرار مي‌گيرد، نه اينكه فقط از حيث تغييرات افزايشي مورد بررسي واقع شود. از هر واحد دولتي خواسته مي‌شود پيشنهادهاي خود را از پايين به بالا اولويت‌بندي كند، مجموعه برنامه‌هاي جايگزيني را برآورد كند و برنامه‌ها را به نحوي مرتب كند كه مشخص باشد در سطوح گوناگون بودجه كدام اقلام حفظ شدني و كدام اقلام حذف شدني است.[17]

مراحل اجرايي اين نظام عبارتست از:[18]

(1)    در كليه سطوح تخصيص منابع، عملكرد برنامه‌ها مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

(2)    فعاليتهاي دستگاه‌هاي اجرايي به مجموعه‌هاي تصميم‌گيري تبديل مي‌شود.

(3)    مجموعه‌ها تصميم‌گيري پس از ارزيابي در هر سطح مديريتي، اولويت بندي مي‌شوند.

(4)    اولويت‌هاي فوق، مؤسسات را قادر مي‌سازد براي هر برنامه كمترين ميزان فعاليت و اثر مالي هر ميزان افزايش در فعاليت را مشخص سازند.

كاربرد نظام ZBB در وزارت كشاورزي آمريكا با موفقيت همراه نبود، زيرا بسياري از برنامه ها و پروژه‌ها دستوري بودند و امكان حذف آنها، حتي با اولويت بسيار پايين وجود نداشت. همچنين تصميم‌گيران فرصت بررسي فعاليتها و تهيه گزارشات لازم را نداشتند مسايل مربوط به اين نظام شبيه “بودجه‌بندي نامحدود”[19] است. هر دو نظام متضمن فروض اساسي غيرمنطقي هستند. در بودجه‌بندي نامحدود فرض اساسي بر نامحدود بودن منابع است و در نظام ZBB، فرض بر توان تصميم‌گيران به حذف پروژه‌ها و برنامه‌ها است. در عمل نيروهاي سياسي كشور به گونه‌اي عمل مي‌كند كه امكان حذف هيچ پروژه، يا برنامه‌اي ميسر نگردد. به همين دليل شايد بهتر باشد نظام بودجه‌بندي از صفر براي شمار خاصي از پروژه‌ها يا برنامه‌ها در هر سال به طور جداگانه مورد عمل قرار گيرد.

در كشورهاي در حال توسعه، اصلاحات دهه 1960، استمرار تغييرات دهه قبل و تلاش براي اجراي شقوق جديد از بودجه عملياتي بود. در طبقه‌بندي بودجه تجديدنظر شد، بهبودهايي در روشهاي حسابداري بودجه به عمل آمد و هماهنگي بيشتري بين واحدهاي مسئول بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي ايجاد گرديد. مشكل اساسي اين گروه از كشورها، تقويت نقش نظام بودجه‌بندي به عنوان يك ابزار موثر در اجراي برنامه‌هاي توسعه بود. هدف كشورهايي كه تلاش كردند بودجه عملياتي را به اجرا در آورند استفاده از آن به عنوان كمكي در فرآيند برنامه‌ريزي بود. بكارگيري بودجه‌بندي عملياتي در اين كشورها كند و با سختي همراه بوده است و در بعضي موارد قبل از ارزيابي كامل تجربيات، به اين كار مبادرت شد.

در اواخر دهه 1960، تمايل بيشتري به استفاده از روش حسابداري تعهدي بوجود آمد. كميسيون مفاهيم بودجه آمريكا در سال 1968 با الهام از تجربيات كشور هلند، پيشنهاد استفاده از روش حسابداري تعهدي در آمريكا را مطرح ساخت. اين پيشنهاد اگرچه مورد پذيرش قرار گرفت، ليكن بدليل مشكلات فني متعدد اجراي آن با روندي كند صورت گرفت. ضمن اينكه مشخص شد هزينه‌هاي محاسبه شده براساس حسابداري تعهدي تفاوت چنداني با هزينه‌هاي محاسبه شده براساس روش حسابداري نقدي ندارد (به استثناي هزينه‌هاي مربوط به حقوق بازنشستگي). كميسيون سابق الذكر همچنين پيشنهاد داد بودجه واحدي مشتمل بر “بودجه‌بندي بر مبناي حسابداري تعهدي”، “بودجه تشكيلاتي” و “بودجه بر مبناي حسابهاي ملي” ارايه شود. اين پيشنهاد در كره جنوبي نيز مورد توجه واقع شد و مورد عمل قرار گرفت.

تحولات دهه 1960، همچنين از نظر شروع استفاده از فناوري رايانه‌اي در بودجه‌بندي و حسابداري حائز اهميت بوده است. بيشتر كشورهاي صنعتي و در حال توسعه به درجات مختلف به پردازش الكترونيكي داده‌ها روي آوردند و نظامهاي حسابداري خود را با ابزار جديد تجهيز كردند.

2-3- اصلاحات دهه 1970

تحولات بودجه‌بندي دهه 1970 به قدري متنوع بود كه شرح تمامي آن به شكل محدود امكان‌پذير نيست. در اين دوره روشهاي جديدي پيشنهاد شد، روشهاي قديمي دوباره مطرح گشت و نظامهاي بودجه‌بندي بعد از شوك نفتي 1973 تحت فشار زياد قرار گرفت. اصلاح امري اختياري است و دهه 1970 دوره‌اي است كه طي آن بيشتر كوششها با هدف اصلاح يا به حداقل رساندن نارسايي‌هايي كه در گذشته بروز كرده بود صرف گرديد. مشكلاتي مانند: اتخاذ تصميم در خارج از فرآيند بودجه‌بندي و بدون در نظر گرفتن اثرات آن بر ماليه دولت، نبود هماهنگي بين درآمدها و هزينه‌ها، فقدان هدفهاي مشخص، نبود نظام بودجه‌بندي پيشرفته و نظاير آن، مجددا مورد بررسي قرار گرفت ولي در سالهاي اوليه اين دهه نتيجه موفقيت‌آميزي نداشت. براي سهولت تحليل جامع‌تر اين تحولات مي‌توان آنها را از سه ديدگاه “وجوه قانوني”، “وجوه اقتصادي” و “وجوه فني” مورد مطالعه قرار داد.

در زمينه “وجوه قانوني” تحولات بودجه‌ريزي، به طور كلي طي دهه‌هاي 1950 و 1960 كنترل‌هاي بودجه‌اي، از ديدگاه كنترل رشد هزينه‌ها سيري نزولي داشته و طي دهه 1970 نيز تحول شايان ذكري در اين زمينه ايجاد نشد. ولي تلاشهايي در زمينه مشاركت در تصميم‌گيري و افزايش درجه پاسخگويي به عموم و ايجاد روشهاي بودجه پارلماني در آمريكا و تجديد سازمان كميته هزينه‌ها در انگليس موجب بهبود شايان توجهي در نقش قانونگذاري در نظام كلي تصميم‌گيري مالي شد.

در خصوص “وجوه اقتصادي”، برنامه‌ريزي هزينه‌هاي عمومي از طريق تهيه پيش‌بيني غلطان هزينه‌ها مورد توجه بيشتري قرار گرفت. طي سالهاي اوليه دهه 1970، توجه بيشتر به مديريت تقاضا و برنامه‌ريزي مربوط به آن، منجر به از دست رفتن كنترل مالي شد. چندي بعد ابزارهايي بكار گرفته شد كه موجب بهبود نظامهاي گزارش‌دهي و نظارت بر بودجه گرديد. مشكل ديگري كه در اين دوره پديد آمد، برنامه‌ريزي به قيمتهاي ثابت و تعديل برآوردها بر مبناي افزايش قيمتها بود. براي مقابله با اين مشكل، در كشور انگليس برنامه‌ريزي بر مبناي قيمتهاي ثابت منسوخ و به تدريج روشهاي جديدي با استفاده از برآورد روند قيمتها در آينده به كار گرفته شد. در اين دوره همچنين نظام برنامه‌ريزي هزينه‌ها در بيشتر كشورهاي اروپاي غربي و بعضي از كشورهاي در حال توسعه مورد استفاده قرار گرفت.

در دهه 1970 مديريت تقاضا جنبه ديگري پيدا كرد. هدف سياست مالي از برقراري تراز در بودجه دولت به ايجاد تراز كلي در اقتصاد و تصميم گيري در مورد مازاد يا كسري بودجه هماهنگ با سياستهاي پولي منعطف گرديد. اين تحولات موجب شد كه بودجه علاوه بر نقش آن به عنوان كمك به مديريت مالي، به عنوان ابزاري براي برقراري تعادل در كل اقتصاد مطرح گردد. اين ديدگاه انجام تحقيقاتي براي بهبود ابزار برآورد اثرات مالي بودجه بر اقتصاد را ضروري ساخت. كشورهاي صنعتي براي برآورد اين اثرات، از مفاهيمي چون “بودجه اشتغال كامل”[20]، “بودجه ساختاري[21]” و “بودجه بي اثر دوره‌اي”[22] استفاده كردند، كه برخي از آنها هنوز هم مورد عمل هستند. اين مفاهيم به دليل كمبود آمار لازم و همچنين مشكلات محاسباتي در كشورهاي در حال توسعه بكار گرفته نشد.

يكي از نوآوري‌هاي “فني”، دهه 1970 لحاظ كردن تقاضاهاي بودجه در سطوح مختلف منابع موجود بود. نظام بودجه‌بندي A، B و X در كانادا بر همين اساس بود: بودجه A شامل فعاليتهايي بود كه در سطح مبالغ سال گذشته ادامه مي‌يافت، بودجه B با فرض افزايش هزينه‌ها بود و بودجه X براساس كا هش احتمالي هزينه‌ها تدوين مي‌گرديد.

در كشورهاي در حال توسعه مشكل اساسي انجام امور بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي در دستگاه‌هاي اجرايي جداگانه بود. اقدامهايي هم كه صورت گرفت نها آنا

حالت ادواري به شكل الگوي: جداسازي- يكپارچگي-جداسازي داشت. مشكل اجراي برنامه هم وجود داشت و مشكلات حسابداري فرسوده دولتي نيز بيشتر از پيش نمايان شد.

تجربيات فوق بعد از شوك اوليه نفتي چرخش ديگري پيدا كرد. توجه‌ها عمدتاً به كنترل رشد هزينه‌ها معطوف شد. اگرچه بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه صورت گرفت هيچ يك رشد هزينه‌ها را توجيه نمي‌كرد، ليكن به نظر مي‌رسد عوامل سياسي و همچنين فني خاص منجر به افزايش هزينه‌ها شده باشند. گسترش نقش دولت به عنوان توليدكننده، مصرف‌كننده، كارفرما و سرمايه‌گذار و همچنين تغيير در توزيع نسبي جمعيت، تغيير كشش درآمدي تقاضا براي خدمات عمومي و پرداخت قيمت بيشتر توسط دولت براي كالاها و خدمات مصرفي مجموعاً باعث رشد هزينه‌ها شد. در سالهاي اوليه، تورم درآمد بيشتري را حاصل كرد و لذا تصميم‌گيري در مورد هزينه‌ها فشار زيادي ايجاد نكرد. برخي از اقلام هزينه‌ها از حالت اختياري و صوابديدي به شكل استحقاقي درآمدند. هزينه‌هاي انتقالي و خدمات اجتماعي با تورم افزايش يافتند. با توجه به اين تحولات و تعهدات ايجاد شده، قدرت انعطاف تصميم‌گيران محدود شد. به تدريج كه افزايش هزينه‌ها موجب تغيير در نرخ مالياتها شد و كسري بودجه افزايش يافت، لزوم كنترل هزينه‌ها آشكار گرديد. كشورهايي كه منابع درآمدي آنها منحصر به ماليات بود، براي تأمين كسري بودجه تلاشهايي را براي كسب درآمدهاي جديد آغاز كردند. كوششهاي انجام گرفته براي محدود كردن كسري بودجه، همچنين منجر به كاهش هزينه‌هايي شد كه عامل ايجاد رشد اقتصادي بودند. با بروز ركود اقتصادي، افزايش درآمدها محدود شد، در حاليكه هزينه‌ها از طريق ايجاد كسري بودجه بيشتر بر تورم موجود دامن زد. ميزان استقراض افزايش يافت و هزينه‌هاي مربوط به بهره وامهاي دريافت شده منجر به افزايش كسري بودجه شد. مجموعه عوامل فوق منجر به اين نتيجه شد كه كنترلهاي بودجه‌اي بايد معطوف به رشد هزينه‌ها گردد.

نتيجه‌گيري فوق دو اثر مثبت و منفي داشت. از جنبه مثبت، قوانيني در جهت بررسي مستمر سياستهاي موجود، برقراري نظامهاي كنترل و نظارت مديريت مالي، و تهيه گزينه‌هاي مختلف اجراي بودجه تدوين گرديد. به تجزيه و تحليل سياستها اهميت بيشتري داده شد و بهبود بهره‌وري و كارآيي مورد تاكيد قرار گرفت. بعضي از كشورها ذيحسابي كل (كانادا) يا بازرس مالي كل (آمريكا) براي بررسي حسابها تعيين كردند.

از جنبه منفي، فشارهاي هزينه‌اي باعث شد كه دولتها اقدام به كاهش همه جانبه هزينه‌ها و يا تعديل هزينه‌ها در قالب سقفها مشخص بزنند. اين اقدامات غالباً بصورت ضربتي و متمركز صورت مي‌گرفت. نهايتاً ثبات هزينه‌ها جاي خود را به تعديلهاي كوتاه مدت هزينه‌ها داد.

تحولات عمده ديگر اين دوره، ظهور مجدد بودجه‌بندي از صفر و به كارگيري “بودجه لفافي”[23] و “مديريت هدفمند”[24] بود. جيمي كارتر فرماندار ايالات جورجياي آمريكا پس از انتخاب به رياست جمهوري در سال 1977 شكل جديد بودجه‌ريزي از صفر را ارايه كرد. اين روش داراي سه ويژگي اساسي زير بود:

1-    براي پيشنهادهاي بودجه، مجموعه‌هاي تصميم‌گيري در نظر گرفته شده بود كه به “بسته‌هاي تصميم‌گيري”[25] موسوم بود. بطور تقريب 10000 بسته تصميم يگري در هر سال تهيه مي‌شد.

2-    سطوح تأمين اعتبار زير براي هر بسته تصميم گيري مورد استفاده قرار مي‌گرفت:

• سطح حداقل، مربوط به خدماتي كه سطح آنها نسبت به وضع موجود كاهش مي‌يافت.
• سطح موجود، براي خدماتي كه سطح آنها در وضعيت فعلي ثابت باقي مي‌ماند، با در نظر گرفتن افزايش هزينه‌هاي پرسنلي و اداري.
• سطح افزايشي، مربوط به خدماتي كه بايد نسبت به وضع موجود افزايش مي‌يافت.

3-    سطوح تأمين اعتبار بسته‌هاي تصميم‌گيري برحسب اهميت اولويت‌گذاري مي‌شدند.

نظام جديد بودجه‌ريزي از صفر، از جهات مختلف مورد نقد قرار گرفت. مهمترين انتفاد، زمان مورد نياز براي تهيه پيشنهادات بود. نظام بودجه‌ريزي از صفر برعكس آن چيزي كه جيمي كارتر وعده داده بود، نياز به توجيه دستگاه‌ها نسبت به هر دلار دريافتي داشت. مقامات مسئول نمي‌دانستند چگونه سطح حداقلي كمتر از وضع فعلي مي‌تواند وجود داشته باشد در حالي كه عمليات فعلي سودآور بود (مانند تأمين اجتماعي).

بطور كلي، روش جديد بودجه‌ريزي از صفر در موارد نادري برنامه‌هاي غيرضروري را حذف يا رشد آنها را متوقف و يا منجر به تغيير در اولويت برنامه‌ها شد. در چند مورد خاص، با تأمين اعتبار برخي از برنامه‌ها در سطح حداقل، پس‌اندازي ايجاد شد ولي اين امر موجب خشم دستگاه‌هاي ذي‌ربط شد، زيرا مسئولين آنها مي‌ديدند بايد به اين دليل تنبيه شوند كه توانسته بودند تشخيص دهند چگونه مي‌توانند برنامه‌هاي خود را با بودجه‌اي كمتر از قبل اجرا كنند. به دليل همين مشكلات، مدت كمي پس از به قدرت رسيدن رونالد ريگان در ژانويه سال 1981، نظام بودجه‌ريزي از صفر كنار گذشته شد.[26]

“در نظام بودجه‌بندي لفافي” كه در كشور كانادا به اجرا در آمد، كل بودجه به 9 لفاف تقسيم مي‌شد، كه هر يك تحت مديريت كميته‌اي خاص قرار مي‌گرفت. تخصيص بودجه در هر كميته در قالب سقف لفاف مزبور صورت مي‌گرفت.

در نظام بودجه‌بندي “مديريت هدفمند” سه فعاليت عمده موردنظر است: تعيين هدفها، مشاركت و بازخور، طرفداران اين نظام نسبت به عامل مشاركت در نظام بودجه‌بندي تاكيد زيادي داشتند. در نظام مديريت هدفمند، فرضيه كلاسيك مديريت مورد نظر نبوده، بلكه بيشتر تحت تاثير نظريه‌هاي مربوط به “نوع‌پرستي سازماني”[27]كه توسط نظريه پردازاني چون داگلاس مك گرگور[28] بيان مي‌شد قرار داشت. در اين نظام هدف‌هاي سازماني از طريق مشاركت اعضاي سازمانها تعيين مي‌گردد. اعضاي سازمانها در تعيين هدفهاي گروههاي خاص خود مشاركت فعالي دارند، كه اين امر باعث مي‌شود مشاركت كنندگان احساس كنند هدفها مشروع و بر حق است، و لذا حمايت لازم را از آن به عمل مي‌آورند. در فرآيند مشاركت، اعضا تعهد بيشتري نسبت به هدف‌هاي سازمان خواهند داشت. همچنين تصور مي‌شود، افزايش مشاركت در نظام مديريت هدفمند موجب افزايش انگيزه، انعطاف بيشتر و عملكرد بهتر و رضايت كاري بيشتر شود.

منتقدان نظام مديريت هدفمند معتقد هستند كه اين نظام موجب افزايش بحث در مورد هدفها و كاهش زمان موجود براي اجراي آنها مي‌شود. بوروكراسي و ساير فعاليتهاي متعدد اين نظام نيز يك عامل منفي تلقي مي‌شود. اين منتقدان مدعي هستند كه كاربرد نظام مديريت هدفمند امكانپذير نبوده است. زيرا هدفهاي بخش دولتي به قدري متعدد و با ابهام روبرو بوده كه امكان پاسخگويي به تمامي آنها وجود نداشت.

در اواخر دهه 1970، سوالهايي در زمينه نقش بودجه و حدود آن مطرح گرديد، با اين استدلال كه رشد هزينه‌ها منجر به ايجاد منابع براي بخش خصوصي شده كه اين امر موجب تغذيه تورم از طريق مالياتهاي بيشتر گرديده است. براي مقابله با اين وضعيت نيز تثبيت هزينه‌هاي عمومي به عنوان مهمترين سياست براي آينده پيشنهاد مي‌شد. اگر فرضيه‌هاي كاهش مصرف سالهاي دهه 1930 و عدم موفقيت نظام بازار در افزايش اشتغال و ثبات اقتصادي موجب دخالت بيشتر دولت شد، عدم موفقيت مكانيزم غيربازار (دخالت بيشتر دولت)، بحث محدوديت فعاليتهاي دولتي را، هم از ديدگاه ايد‌ئولوژيكي و هم اصول ماليه عمومي، احيا كرد.

همچنين با توجه به اينكه اقدامهاي احتياطي مستمر در مورد مديريت تقاضا، موجب مشكلات اقتصادي شده و ابزار بكار گرفته شده نيز غالباً بر مبناي پيش‌بيني‌هاي اشتباه اقتصادي بود، سياستهاي ميان مدت قابل انعطاف مورد توجه بيشتري قرار گرفت. هزينه‌ها كه در دهه 1960 به عنوان عاملي براي ايجاد ثبات تلقي مي‌شد، در دهه 1970 به عنوان ابزاري براي تعديل كوتاه مدت مورد تاكيد قرار گرفت. در كشورهاي در حال توسعه، روند رشد اقتصادي محدود شد و فقر به عنوان مهمترين مشكل خود را نشان داد، مشكلي كه حل آن تنها به وسيله بودجه دولت امكان پذير نبود.

از نظر نهادي، پس از سالهاي عدم تمركز، تلاش براي پاسخگويي به تقاضا منجر به تمركز تصميم‌گيري در كشورهاي صنعتي و ظهور طبقات جديدي از مسئولين شد. اگر قبلاً بودجه‌ريزاني بودند كه وظايف متعددي را برعهده داشتند، در دهه 1970 مسئوليت‌هاي جديد چون سياستگزاران، بودجه‌ريزان و مديران مالي ايجاد شد.

2-4– تحولات نظام بودجه‌ريزي بعد از سال 1980

اصلاحات به عمل آمده طي دوره پنج ساله 1980-1930 به دليل نارسايي‌هايي كه داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌اي از ادبيات مربوط به اصول سياسي و تشكيلات دولتي اشاره به اين موضوع دارند كه در نظامهاي بودجه‌بندي به كار گرفته شده، به رويكردهاي بودجه‌اي سياسي و سنتي توجهي نشده است. براساس ادبيات مزبور بيشتر راه‌حلهاي اقتصادي، در واقع مشكل سياسي هستند در حالي كه راه‌حلهاي سياسي ممكن است به مشكلات اقتصادي منجر شوند.

برخي از تحليل‌گران نيز معتقد بودند كه اصلاحات انجام گرفته نبايد از ديدگاه عدم موفقيت در تحقق هدفهاي موردنظر، بلكه از ديدگاه مسايلي كه با استفاده از آنها مطرح شده و مسايلي كه در آينده پيش روي بودجه‌ريزان قرار مي‌گيرد، مورد توجه قرار گيرند. بررسي‌هاي تجربي در مورد اين اصلاحات نشان داد كه كاربرد اين اصلاحات و نوآوري‌هاي نهادي ذي‌ربط منجر به ايجاد دو دسته مشكلات شد. در كشورهاي صنعتي، مشكل اساسي در ارتباط با روشهاي بكار گرفته شده و برنامه‌ريزي مالي ميان‌مدت و نوع بحثهاي ميان دستگاه‌هاي نظارت‌كننده و مصرف‌كننده اعتبارات بود. دستگاه‌هاي مصرف‌كننده، اعتبار متقاضي افزايش اعتبار در سطحي بالا بودند كه تأمين آنها منجر به افزايش تورم و در نتيجه كاهش رقم واقعي هزينه‌ها شد. مشكل تعديل كوتاه‌مدت هزينه‌ها نيز منجر به بروز مسايل سياسي و كاهش انعطاف سياسي تصميم‌گيران شد. هماهنگي بين تغييرات بودجه‌اي كوتاه‌مدت و استراتژي ميان مدت اقتصادي مشكلي بود كه لاينحل باقي ماند.

در كشورهاي در حال توسعه فرآيندهاي بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي كه توسط دستگاه‌هاي مستقل انجام مي‌گرفتند، منجر به مشكل دوگانگي شده كه اثرات آن به تمامي ساختار و طبقه‌بندي هاي مختلف بودجه سرايت كرد. مسائل مربوط به تمركز و عدم تمركز نيز اگرچه در بعضي مقاطع مورد توجه قرار گرفت، ليكن هيچگاه به عنوان يك وجه مهم بودجه‌بندي با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ريزي از سال 1980 بيشتر حول محور اساسي مسائل اساسي فوق بود. تلاش‌هاي به‌عمل آمده طي اين دوره را مي‌توان تحت شش فصل اساسي جمع‌بندي كرد:

الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيك بودجه بندي

ب) عدم تمركز و فدراليسم مالي

ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حساب هاي مالي

د) بودجه ريزي بر مبناي عملكرد

هـ) نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج

و ) نظام چارچوب ميان مدت هزينه هاي بودجه

الف) جنبه‌هاي سياسي و ايده ئولوژيك بودجه بندي

اهداف اصلي بودجه‌بندي، حداكثر كردن منابع،‌اولويت‌گذاري نيازهاي مختلف و تعيين سطح مناسب هزينه‌ها است. تحقق اين اهداف به سادگي ميسر نيست، زيرا بودجه‌بندي با ارزش‌ها، قدرت‌هاي سياسي و رجحان تصميم‌گيران روبرو است. به بيان ديگر ملاحظات سياسي در بودجه‌بندي ممكن است ساير عوامل را تحت تاثير خود قرار دهد. در رويكرد سياسي بودجه‌بندي، معاملات و مبادلات تصميم‌گيران سياسي در كانون توجه قرار دارد. اجزاي اصلي اين رويكرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاري، گرايشهاي بوروكراتيك، ايده ئولوژي سياسي، سليقه‌هاي شخصي و تباني. در رويكرد سياسي، محصول نهايي تابع ميزان موفقيت جناح‌هاي سياسي در دستيابي به هدفهاي خاص خود از طريق شكل‌دهي رويدادهاي آينده است.

طرفداران رويكرد سياسي بودجه‌بندي، مهمترين دليل عدم موفقيت اصلاحات بودجه‌بندي را در وجود عوامل سياسي مي دانند. به نظر آنها، در يك جامعه دمكراتيك مسائل مروبط به كارآيي بايد بعد از مسال سياسي مطرح گردد. به بيان ديگر رجحان‌هاي جامعه و رجحان‌هاي گروه‌هاي صاحب قدرت در واقع عوامل اساسي تعيين اولويت در نظام بودجه‌بندي شناخته مي شود. آنها معتقدند كه در نبود راه حلهاي منطقي اقتصادي، براي توجيه تخصيص منابع بخش دولتي بايد ملاحظات سياسي مورد نظر قرار گيرد.

“آرون ويلدافسكي” معتقد است كه دليل اصلي قابل ارائه نبودن بسياري از برنامه‌ها، ارزش‌ها و ويژگي‌هاي خاص دروني آنها است، زيرا در اين زمينه تفاهم مورد نياز برقرار نشده است.[29] به نظر وي به دليل وجود همين عدم تفاهم، عوامل سياسي حاكم بر تخصيص منابع بودجه‌اي مي‌شوند و به دليل وجود اختلاف عقيده و از رشدآوريها، فرضيه‌هاي دستوري[30] بودجه‌بندي در يك نظام دموكراتيك كارآيي لازم را ندارد.

به نظر طرفداران رويكرد سياسي بودجه‌بندي، مجوزهاي خشك و غيرقابل انعطاف بودجه‌اي، بيشتر مناسب رژيم‌هاي توتاليتر است كه اختلاف عقيده را قابل قبول نمي‌داند. اختلاف نظر و بيان عقايد در جوامع دموكراتيك پذيرفته شده است و به همين ترتيب تخصيص منابع نيز نتيجه كشمكش‌هاي سياسي است^[31].

رقابت بين گروه‌هاي سياسي در تمامي جوامع قابل مشاهده است. تصويب سياستها و برنامه‌ها زماني امكان‌پذير است كه مورد حمايت يكي از ائتلاف‌هاي سياسي عمده قرار گيرد. در مثال زير نقش ائتلاف‌هاي سياسي در تعيين سياستها در كشور آمريكا نشان داده شده است.

در خصوص تصميم‌گيري در يك زمينه رفاهي، فرض شده است كنگره از 3 عضو (نماينده) تشكيل شده است. يك نفر از منطقه‌اي روستايي، يك نفر از منطقه‌اي شهري با درصد بالايي از جنايت و قاچاق مواد مخدر و نماينده سوم از منطقه‌اي فقير فاقد عوامل جنايي و اعتياد. فرض مي‌شود كه اين كنگره بايد در زمينه انتخاب بين 3 سياست تصميم گيري نمايد:

افزايش يارانه‌هاي زراعي، اجراي برنامه توزيع كوپن مواد غذايي و اجراي برنامه مقابله با جنايت و اعتياد. شقوق مختلف اين انتخاب در جدول شماره (8) نشان داده شده است. در اين جدول عدد 1 نشان‌دهنده سياست با بالاترين اولويت و عدد 3 نشان‌دهنده سياست با كمترين اولويت مي‌باشد. همچنين فرض مي شود اجراي هر كدام از اين سياستها به اعبتاري معادل 5 ميليارد دلار نياز دارد و فقط يكي از آنها بايد از طرف كنگره انتخاب شود. به بيان ديگر سياستي كه از بيشترين حمايت سياسي برخودار شود انتخاب شود.

 

جدول 8- رقابيت بين سياست‌ها و شكل‌گيري ائتلاف‌هاي سياسي

	منطقه روستايي	منطقه شهري	منطقه فقير	جمع اولويت‌ها
افزايش يارانه‌هاي زراعي اجراي برنامه و توزيع كوپن موادغذايي اجراي برنامه مقابله با جنايت و اعتياد	0/1 0/2 0/3	0/3 0/2 0/1	5/2 0/1 5/2	5/6 0/5 5/6

با توجه به سطح پايين اعتياد در مناطق روستايي و فقيرنشين، مبارزه با اعتياد در اين مناطق از اولويت كمي برخوردار شده است. همچنين به دليل تعداد كم كشاورزان در منطقه شهري، برنامه يارانه‌هاي زراعي از اولويت پاييني برخوردار است. در مقابله برنامه توزيع كوپن مواد غذايي هم براي زارعين (به دليل افزايش فروش محصولات زراعي) و هم براي منطقه فقيرنشين شامل منافعي مي‌باشد. به همين دليل اين برنامه در مناطق شهري و روستايي اولويت 2 را گرفته و در منطقه فقيرنشين از اولويت 1 برخوردار شده است. نتيجه كلي احراز بهترين اولويت (5) براي برنامه توزيع كوپن مواد غذايي است. با توجه به اينكه اين برنامه آراي بيشتري را جلب كرده است، در نتيجه الگوي سياسي بودجه‌بندي پيش‌بيني مي‌كند اين سياست مورد قبول قرار گيرد.

“آنتوني داونز“، با استفاده از مفهوم كلي مبادله آرا و ائتلاف، الگوي پيچيده‌تري را تهيه كرده است. در اين الگو سياست‌هاي عمومي از طريق فرايند به حداكثر رسيدن آرا حاصل مي‌شوند. اولويت به پروژه‌هايي داده مي‌شود كه بيشترين راي را بدست مي‌آورند و كمترين راي را از دست مي‌دهند. بدين ترتيب برنامه‌هاي عمومي تا زماني تامين اعتبار مي‌شوند كه راي بدست آمده از آخرين دلار مصرف شده مساوي راي از دست رفته از آخرين دلار مصرف شده باشد^[32]. “داونز” در واقع مفهوم اقتصادي سياستهاي تامين اعتباري را كه منجر به حداكثر رفاه مي‌شوند با مفهوم سياسي تصويب سياست‌هايي كه باعث حداكثر آرا مي‌گردند جايگزين كرده است. با استفاده از الگوي حداكثر كردن آراي داونز، مي‌توان ديد كه چگونه پروژه‌هايي كه توجيه سياسي دارند (مانند احداث سدها)، فارغ از ميزان پذيرش آنها از سوي جامعه، از حمايت پارلمان برخوردار مي‌شوند. تصويب برنامه‌ها از طريق ائتلاف سياسي نيز از طريق الگوي داونز قابل توضيح است.

الگوي به حداكثر رساندن آرا فقط يكي از وجوه اثر عوامل سياسي در تصميم‌گيري است. ايدئولوژي نقش مهمي در توسعه مجموعه افكار و توسعه ارزش‌هايي دارد كه مبناي تخصيص منابع هستند. اين ارزشهاي مختلف و متقابل در تعيين جايگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسيت گروه‌ها به يك فلسفه خاص، رجحان اجتماعي را شكل مي‌دهد كه خود بر اولويت‌هاي سياسي تاثير مي‌گذارد. دلايل زيادي وجود دارد كه ثابت مي‌كند عوامل سياسي بهتر از عوامل اقتصادي بر تصميم‌گيري‌هاي سياسي تاثير مي‌گذارد. ارزشها جز جداناپذيري از جايگاه‌هاي سياسي جامعه هستند. به دليل آثار اين ارزشها بر سياست، ايدئولوژي‌هاي سياسي حتي بيشتر از آنچه كه تصور مي‌شود بر تصميم‌گيري‌ها تاثير مي‌گذارد.

آشنايي با ايدئولوژي سياسي براي تحليل‌گران سياست‌ها ضروري است. با تجزيه و تحليل هدفها سياست عمومي، جامعه برداشت بهتري از اثرات سياسي بدست مي‌آورد. براي وضوح بيشتر اثرات عوامل سياسي بر بودجه‌بندي در اينجا به مثالي از دوران رياست جمهوري رونالد ريگان در امريكا اشاره مي‌شود.

اطلاعات موجود حاكي از اين است كه در دوران رياست جمهوري ريگان، بودجه‌بندي در امريكا تحت تاثير شديد عوامل سياسي قرار داشته است. طي اين دوران تغييراتي در سطح وسيع در سياستهاي بودجه‌اي دولت امريكا به عمل آمد به طوري كه برخي اين تغييرات را انقلاب ناميده‌اند. طبق گزارش جرج ميلز ) George Mills(، در دوران قبل از رياست جمهوري ريگان در درآمدهاي مالياتي دولت فدرال از 5/18 درصد توليد ناخالص ملي در سال 1959 به 8/20 درصد در سال 1979 رسيده بود. طي همين مدل براي يك خانواده 4 نفره با درآمد متوسط، نسبت ماليات بردرآمد به كل درآمد از 1/10 درصد به 5/17 درصد رسيده بود. در دوران رياست جمهوري ريگان اين نسبتها برعكس شد. كاهش همه جانبه مالياتها در سال 1981، اساس نظريه اقتصادي ريگان به شمار مي‌آيد.

تغييرات عمده ديگر دوره فوق، معكوس شدن روند رشد هزينه‌هاي غيردفاعي بود. در سال 1961 هزينه‌هاي غيردفاعي 1/8 درصد توليد ناخالص ملي را تشكيل مي‌داد. تا سال 1981 اين نسبت تقريباً دو برابر شد و به 7/15 درصد توليد ناخالص داخلي بالغ گرديد. البته در سال 1984 اين نسبت مجدداً به     1/14 درصد كاهش يافت. از طرف ديگر هزينه‌هاي دفاعي نيز طي اين دوره افزايش شايان توجه يافت. افزايش اخير، كاهش هزينه‌هاي غيردفاعي در دوره 84-1981 و كاهش مالياتها، در مجموع سازگار يا ايدئولوژي سياسي بود كه ريگان در انتخاب سالهاي 1980 و 1984 تبليغ مي‌كرد.

نتايج مالي حاصل از سياستهاي فوق با برداشتهاي ايدئولوژيكي ريگان سازگار نبود، دولت وي موفق به كاهش هزينه‌هاي غيردفاعي نشد و در نتيجه كاهش كسري بودجه به شدت با شكست مواجه گرديد. درآمدها به دليل كاهش مالياتهاي تنزل يافت و در مقابل هزينه‌هاي فدرال افزايش پيدا كرد، كسري بودجه نيز از طريق استقراض تامين شد^[33].

“آلن شيك” افزايش هزينه‌هاي جاري در دوران رونالد ريگان را به دليل سه عامل مي‌داند: (1) پرداخت نرخ بهره بالاتر (به علت كسري بودجه)، (2) افزايش هزينه‌هاي دفاعي و (3) افزايش اعتبار برنامه‌هاي حمايتي^[34].

اعتبار برنامه‌هاي حمايتي در سال 1987 به حدود 400 ميليارد دلار بالغ مي‌گرديد. اين برنامه‌ها غالباً غيرقابل كنترل بود و مقادير خرج شده توسط عواملي چون تعداد افراد مستحق دريافت برنامه‌هاي خاص تعيين مي‌گرديد. بيشتر اين برنامه‌ها، مانند تامين اجتماعي با افزايش قيمتها تعديل مي‌شدند. به عبارت ديگر اعتبار آنها به هنگام تورم افزايش مي‌يافت. اعتبار مزبور به سادگي قابل كاهش نبود، زيرا دريافت آنها جز حقوق افراد محسوب شده بود. اعتبارات تامين اجتماعي كه مهمترين بخش برنامه‌هاي حمايتي را تشكيل مي‌داد، افزايش قابل ملاحظه‌اي يافت. در سال 1954 اين اعتبارات و ساير اعتبارات حمايتي به قيمت‌هاي ثابت سال 1986 حدود 25 ميليارد دلار بود (معادل 5/1 درصد توليد ناخالص داخلي)، كه در سال 1980 به 230 ميليارد دلار به قيمتهاي ثابت سال 1986 (معادل 5/6 درصد توليد ناخالص داخلي) و در سال 1986 به 288 ميليارد دلار رسيد.

پرداختهاي مربوط به بهره بدهي‌هاي دولت آمريكا در سال 1985 معادل 179 ميليارد دلار بود كه از 10 درصد كل هزينه هاي بودجه فدرال را تشكيل مي‌داد. اعتبارات دفاعي نيز از 143 ميليارد دلار در سال 1982 به 290 ميليارد دلار در سال 1987 افزايش يافت.

به نظر ديويد استاكمن رئيس دفتر مديريت و بودجه دولت ريگان، كاخ سفيد متشكل از بوروكرات‌هايي بود كه تجزيه و تحليل منطقي را فداي اهداف ايدئولوژيكي خود كردند. اين اهداف را مواردي چون ماليات كمتر، هزينه‌هاي داخلي كمتر و هزينه‌هاي دفاعي بيشتر تشكيل مي‌داد^[35]. اين طور كه مشخص است با قبول كسري بودجه به عنوان هزينه تغيير اولويت‌هاي بودجه، مديران اصلي دولت آمريكا (از جمله رييس جمهور و كنگره) انتخابي منطقي نداشته‌اند. پيامدهاي واقعي كاهش مالياتها و افزايش هزينه‌ها، براي مردم روشن نشد. آنچه به مردم عرضه گرديد اين بود كه اجراي برنامه‌هاي پيشنهادي رييس جمهور بدون در بر داشتن كسري بودجه به اجرا در خواهد آمد. بر اساس اظهارات استاكمن، او با ابتكاري موسوم به “نشان ستاره جادويي”^[36]، كسري‌هاي بودجه سالهاي آيندها امريكا را مخفي مي‌ساخت. با گذاشتن اين علامت در جداول، كسري بودجه‌هايي معادل 30 تا 40 ميليارد دلار مخفي مي شد، كه اين امر عيناً در برقراري تراز بودجه سال 1984 به كار رفت. اين روش از اقدام به موقع سياستگزاران جلوگيري كرد. به بيان ديگر گرايش‌هاي ايدئولوژيكي مانع اتخاذ تصميم مناسب سياستگزاران شد. با دستكاري اطلاعات، اصول دموكراتيك و منطقي زير پا گذاشته شد.

حمايت يا مخالف با نظام پيشنهادي ريگان براساس ايدئولوژي‌هاي موجود آن زمان صورت مي‌گرفت. تيپ اونيل[37] رييس مجلس نمايندگان امريكا در سال 1981 اظهار داشته بود “بودجه ريگان كشور را به سالهاي قبل از 1930 به عقب خواهد برد. برنامه پيشنهادي ريگان يك تور حمايتي نيست بلكه يك تله است، بودجه ريگان درب‌ها را بر روي امريكا خواهد بست”. در مقابل اين اظهارات رابرت ميچل[38] رهبر اقليت مجلس نمايندگان، بودجه پيشنهادي ريگان را تحت عنوان “جهش بزرگي براي كشور” تلقي كرده بود. خود ريگان تاكيد مي‌كرد كه با اين برنامه او رجحان‌هاي جامعه را مد نظر داشته است و برنامه او تنها پاسخ براي درمان بيماري اقتصاد كشور است.

از بحث فوق آشكار است كه ايدئولوژي و وفاداري حزبي رويكردهاي فردي نسبت به سياست دولت را تحت تاثير قرار مي‌دهد. مسائلي كه در برنامه مالي پيشنهادي دولت ريگان پيش آمد، نشان مي‌دهد كه در يك نظام دموكراتيك اين امكان وجود دارد كه ايدئولوژي، جايگزيني سياستهاي متعارف بودجه‌اي شود. نكته‌اي كه بايد توجه داشت اين است كه آثار اين جايگزيني ممكن است نامطلوب بوده و تا زمان نتيجه نهايي تشخيص داده نشود. بنابراين نسلهاي آينده از اقدامات نسلهاي قبل از خود منتفع مي‌شوند و يا زيان مي‌بينند. لذا بر نسلهاي فعلي واجب است كه از انتقال بار تصميم‌هاي فعلي به آينده تا حد امكان جلوگيري كنند. هر چه فرآيند تعيين سياستهاي دولت با منطق محكم‌تري انجام گيرد، تحقق هدفهاي مورد نظر آسانتر خواهد بود.

 

ب- عدم تمركز و فدرالسيم مالي

طي سالهاي گذشته، روند اشكاري از تفويض اختيار تخصيص هزينه‌ها و افزايش درامدها به سطوح مختلف دولتي در سطح جهان وجود داشته است. روند مزبور نه تنها در كشورهاي داراي حكومت فدرال، بلكه در بسياري از كشورهاي داراي حكومت فدرال، بلكه در بسياري از كشورهاي داراي حكومت مركزي نيز قابل مشاهده بوده است. دلايل متعددي براي اين روند ميتوان ذكر كرد كه از جمله: تحولات سياسي در جهت ايجاد دولتي با درجه مشاركت و دموكراسي بيشتر، بهبود ميزان پاسخگويي رهبران سياسي به مردم، ايجاد ارتباط بيشتر بين مقدار و كيفيت و تركيب كالا و خدمات توليد شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها.

در ادبيات ماليه عمومي، شمار زيادي از متخصصين اين رشته اشاره داشته‌اند كه عدم تمركز در انجام پرداختهاي دولت موجب افزايش كارآيي و رفاه عمومي خواهد شد. از جمله اين متخصصين مي‌توان به تايبوت[39]،‌ ماسگريو[40] و اوتس[41] 1972 اشاره كرد. از طرف ديگر تعداد ديگري از نويسندگان معتقد هستند كه عدم تمركز مي‌تواند هزينه‌هايي در زمينه عدالت توزيعي و مديريت اقتصادكلان به همراه داشته باشد.

كارهاي پرودوم[42] و تانزي[43] در اين زمينه شايان توجه بوده است. در اين بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمركز مالي در قسمت هزينه‌ها و درآمدهاي بودجه به طور جداگانه اشاره مي‌شود.

ب-1- عدم تمركز در هزينه‌هاي بودجه

از طريق تفويض اختيار انجام هزينه به سطحي از دولت كه به منتفع شوندگان نزديكتر است، كارآيي تخيصيص منابع افزايش مي‌يابد. براين اساس، پرداخت متمركز هزينه‌ها فقط بايد در مورد كالاهاي عمومي يعني كالاهايي كه منافع حاصل از آن همگاني و در سطح ملي است و يا كالاهايي كه فراهم كردن آنها موجب صرفه‌جويي در مقياس مي‌شود، انجام گيرد. دفاع، امور خارجه و زيربناهاي حمل و نقل و مخابرات مثالهايي در اين زمينه مي‌باشد.

طرفداران تمركز هزينه‌ها معتقدند كه تخصيص غيرمتمركز اعتبارات، با هدفهاي توزيعي و مديريت اقتصاد كلان در تضاد است. به نظر آنها در كشورهاي بزرگ كه نابرابري‌هاي منطقه‌اي در زمينه توزيع منابع دولتي و درآمد در آنها وجود دارد، توزيع غيرمتمركز با رويكردهاي متفاوت ممكن است موجب مهاجرتهاي داخلي و حتي ايجاد فشارهاي سياسي و اجتماعي گردد و همچنين با توجه به اينكه ضوابط مختلف توزيع كالاهاي عمومي (آموزش و بهداشت) به موجودي‌هاي سرمايه انساني لطمه مي‌زند، عدم تمركز پرداختها موجب كاهش كارآيي خواهد شد.

اگرچه بحث فوق علي‌الاصول صحيح است، ليكن لزوماً بدين معني نيست كه فراهم كردن كالاهاي عمومي (صرف نظر از مواردي كه ماهيت ملي دارند) بايد به صورت متمركز انجام گيرد. دولت مركزي مي‌تواند از طريق برقراري ضوابط و استانداردهاي مشخص انتقال منابع به مناطق براي متعادل كردن ظرفيت آنها براي ايفاي تعهدات ذي‌ربط و همچنين كنترل ميزان كيفيت كالا و خدمات ارائه شده، بر نحوه توزيع كالا و خدمات توسط سطوح مختلف دولتي تاثير بگذارد.

عدم تمركز سهم عمده‌اي از هزينه‌هاي دولتي مي‌تواند پيامد‌هاي مهمي براي مديريت اقتصاد كلان داشته باشد. حتي اگر سطح كل هزينه‌هاي سطوح پايين‌تر دولتي به دليل امكانات درآمدي و استقراض محدود شود، تغيير در تركيب اين هزينه‌ها ممكن است بر سطح تقاضاي كلي به نحوي اثر كند كه با هدفهاي تثبيتي دولت مركزي در تضاد باشد. در اينگونه موارد دولتهاي مركزي بايد مسئوليت انجام هزينه‌هايي كه تاثير عمده بر تقاضاي كل دارند، مانند كمك هزينه‌هاي بيكاري، را خود برعهده بگيرند. به طور كلي هر چقدر سهم هزينه‌هاي تفويض شده به رده‌هاي پايين دولتي بيشتر باشد، رده‌هاي مزبور بايد تعديلهاي مالي لازم را بيشتر مورد توجه قرار دهند.

نكته شايان توجه اين است كه، كارايي فرضي حاصل از عدم تمركز ممكن است به دليل محدوديتهاي نهادي در عمل محقق نگردد. زيرا اولاً ظرفيت اداري، تشكيلاتي دولت‌هاي منطقه‌اي ممكن است كاملا ضعيف باشد. مازاد كاركنان، ضعف مهارتهاي فني، عدم توان تهيه و اجراي برنامه‌هاي موثر در جذب كامل منابع مالي در سطح منطقه‌اي بسياري از كشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌اي را نيز نبايد از نظر دور داشت. ثانياً دولتهاي منطقه‌اي غالباً قادر به توسعه نظامهاي مديريت مدرن و شفاف از هزينه‌هاي دولتي (مانند روشهاي كنترل مالي، گزارش‌دهي، ارزيابي برنامه‌هاي هزينه‌اي) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقي و جغرافيايي مناطق هميشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداكثر كارايي حاصل از عدم تمركز نمي‌باشد.

با توجه به مسائل فوق، كشورهاي مختلف داراي تجربيات متفاوتي در زمينه عدم تمركز هزينه‌ها بوده‌اند در دهه 1980 سهم ايالتها در كل هزينه‌هاي دولت از 8 درصد در مكزيك تا 40 درصد در استراليا، كانادا، و هندوستان در نوسان بوده است. سهم نواحي در كل هزينه‌ها نيز بين حداقل 2 درصد در مكزيك و حداكثر 50 درصد در دانمارك بوده است.[44]

تفاوت‌هاي فوق ناشي از سطح مختلف وظايفي است كه برعهده رده‌هاي دولتي قرار داده شده است. بيشتر كشورها وظايفي مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجي و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مركزي مي‌گذارند. از طرف ديگر خدماتي مانند حفظ نظم و امنيت داخلي، آتش‌نشاني، بهداشت، حمل و نقل و برخي خدمات عمومي معمولاً بر عهده شهرداريها در نواحي و شهرها گذارده مي‌شود. براي ساير وظايف الگوي يكساني وجود ندارد. علاوه بر اين چارچوب قانوني اين وظايف نيز مشخص نيست و تفاوتهايي در زمينه تدوين سياستها، تامين مالي و تخصيص در آنها قابل مشاهده است.

تمايل عمومي اين كشورها حفظ وظايفي مانند دخالت در بخشهاي استراتژيك چون صنايع و حمل و نقل و ارتباطات بين منطقه‌اي براي دولت مركزي مي‌باشد. دولت مركزي همچنين وظايف مربوطه به تحقيقات و توسعه را برعهده دارد. دولتهاي ايالتي مسئوليت قسمتهايي از بخش كشاورزي و حفاظت محيط زيست را به صورت مشاركت با دولت مركزي عهده‌دار هستند. مسئوليت ايجاد زيربناهاي منطقه‌اي، مانند شبكه راهها نيز بر عهده دولتهاي ايالتي است. دولتهاي محلي (شهرداريها) مسئوليت فعاليتهاي تجاري محلي را دارا مي‌باشند.

در زمينه عدم تمركز هزينه‌هاي اجتماعي تفاوتهاي شايان توجهي بين كشورها وجود دارد. وظايف مربوط به تامين اجتماعي عموماً بر عهده دولت مركزي گذاشته مي‌شود. زيرا نياز به ضوابطي دارد كه بايد در تمامي سطوح ملي مورد عمل قرار گيرد. از طرف ديگر ارائه خدماتي مانند كمكهاي زمان بيكاري و زمان پيري معمولاً بصورت استاني انجام گيرد. در زمينه آموزش، الگوي متداول، تفويض مسئوليتهاي مربوط به سطوح ابتدايي و متوسطه عمومي به دولتهاي محلي (شهرداريها) و سطح متوسطه اختصاصي به دولتهاي ايالتي است. البته در بعضي از كشورها آموزش در تمامي سطوح برعهده دولت مركزي است. حتي در كشورهايي كه هزينه‌هاي آنها به صورت غيرمتمركز صورت مي‌گيرد، در زمينه‌هاي آموزشي، دولت مركزي نقش عمده را در تعيين ضوابط، استانداردها و تامين اعتبار برنامه‌هاي آموزشي دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهاي محلي غالباً مسئوليت ارائه خدمات پيشگيري و مراقبتهاي بهداشتي را بر عهده دارند. مسئوليت جلوگيري و مبارزه با بيماري‌هاي مسري و ارائه تسهيلات پيشرفته درماني (خدمات بيمارستاني) و انجام تحقيقات پزشكي با ايالات و يا دولت مركزي است. در بعضي كشورها، ارائه خدمات بهداشتي به صورت موازي توسط سطوح مختلف دولتي انجام مي‌گيرد كه غالباً موجب كاهش كارآيي و اتلاف منابع مي‌شود.

ب-2- عدم تمركز درآمدهاي بودجه

تفويض تمام يا بيشتر وظايف اخذ ماليات به سطح پايين‌تر دولتي با اصول و ملاحظات توزيعي يا مديريت اقتصاد كلان مغاير است. اين تفويض، دولت مركزي را در استفاده از ابزار مالياتي براي مديريت اقتصاد كلان محروم مي‌سازد. علاوه بر اين تفويض اختيار مزبور امكان توزيع مجدد منابع بين مناطق مختلف يا گروه‌هاي متفاوت درآمدي از طرف دولت مركزي را از بين مي‌برد. به همين دليل است كه واگذاري مسئوليت اخذ ماليات فقط براي كشورهايي توصيه شده است كه بين سطوح مختلف دولت از نظر شرايط اقتصادي و اداري، تشكيلاتي هماهنگي وجود داشته باشد (مانند كشور آلمان). همچنين با توجه به اينكه تفاوتهاي منطقه‌اي در زمينه پايه‌ها و نرخهاي مالي ممكن است منجر به اختلال‌هايي در امر جريان كالا و خدمات و عوامل توليد ايجاد نمايد، حتي در صورت هماهنگي شرايط اقتصادي مناطق، براي جلوگيري از اختلال‌هاي تخصيصي بايد كوشش شود بين سياستهاي مالياتي اتخاذ شده هماهنگي لازم وجود داشته باشد.

تفويض تمامي اختيارات به دولت مركزي نيز مشكلات خاص خود را دارد. با جداسازي اختيارات پرداخت هزينه از اختيارات كسب درآمد، ارتباط بين منافع حاصل از هزينه‌ها و قيمت پرداخت‌ شده بابت آنها، يعني ماليات، از بين مي‌رود. بنابراين، روشي كه در ادبيات ذي‌ربط توصيه شده و يا در غالب كشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصيص درآمد ايجاد شده در هر رده دولتي به خود آن رده همراه با پرداختهاي انتقالي بين دولتي براي برطرف كردن تفاوت بين درآمدها و هزينه‌ها در اين سطوح مي‌باشد. البته روش تخصيص منابع درآمدي و يا انجام پرداختهاي انتقالي در كشورهاي مختلف به روشهاي متفاوتي انجام گرفته است. بعضي كشورها (مانند استراليا و هند) براي سطوح مخلتف دولتي پايه‌هاي مالياتي مختلفي تعريف كرده‌اند. در برخي ديگر (مانند آلمان) پايه مالياتي مشابهي براي تمامي سطوح مشخص شده است. در بعضي از كشورها هم (مانند آمريكا و كانادا) تلفيقي از دو روش فوق به كار گرفته شده است. در ادبيات مربوط به عدم تمركز مالي، ويژگي‌هاي زير براي درآمدهاي مالياتي كه بايد به دولت مركزي واگذار شود مورد تاكيد قرار گرفته است:

• مالياتهايي كه بر پايه‌هاي مالياتي قابل انتقال به سطوح دولت وضع مي‌شوند. اين امر براي جلوگيري از تحركات عوامل توليد به دليل انگيزه‌هاي مالياتي است.
• مالياتهايي كه داراي كشش درآمدي بالا باشند. اين امر براي تجهيز دولت مركزي به ابزار تثبيت و همچنين حمايت از بودجه سطوح دولتي در مقابل نوسانات دوري است.
• ماليات‌هايي كه بر پايه‌هاي مالياتي كه به‌طور نابرابر بين سطوح مختلف دولتي توزيع شده‌اند وضع مي‌شود.

براساس ضوابط فوق، وظيفه اخذ ماليات در مواردي مانند ماليات بر شركتها (ضوابط اول و دوم) و ماليات بر منابع طبيعي (ضابطه سوم) بايد بر عهده دولت مركزي گذاشته شود. البته در مورد ماليات بر منابع طبيعي مي‌توان ضوابطي گذاشت كه اين وظيفه به صورت مشاركتي توسط دولت مركزي و ساير سطوح دولتي انجام شود. در ادبيات ذي‌ربط تفاهم عمومي بر اينكه ماليات بر تجارت خارجي توسط دولت مركزي اخذ شود وجود دارد.

با توجه به اينكه تحرك افراد و خانوارها كمتر از بنگاه‌ها است، مناسبتر است ماليات بر درآمد اشخاص توسط دولتهاي منطقه‌اي (به خصوصي ايالتي) انجام شود. براي به حداقل رساندن نارساييها و حركات نيروهاي كار و سرمايه بهتر است تعاريف مشابهي از پايه‌هاي مالياتي در سراسر كشور به كار گرفته شود. همچنين تفاوت بين نرخهاي مالياتي بين مناطق مختلف در حداقل ممكن باشد. باتوجه به اينكه ماليات بر درآمد اشخاص بر مبناي سكونت اخذ مي‌شود (شامل درآمدهاي افراد در خارج از محل مسكوني)، مديريت اجرايي اين ماليات بهتر است توسط دولت مركزي انجام گيرد و يا اينكه تسهيلات لازم براي جريان موثر اطلاعات بين مناطق مختلف فراهم گردد.

در ارتباط با مالياتهاي چند مرحله‌اي (ماليات بر ارزش افزوده)، اجراي منطقه‌اي، ممكن است با مشكلات اجرايي متعددي روبرو شود. اگرچه علي‌الاصول ماليات بر ارزش افزوده با نرخهاي متفاوت در مناطق مي‌تواند اخذ شود، ولي مديريت اجرايي موثر آن (شامل مبادله اطلاعات بين مديران ماليات مناطق) نياز به تحقق شرايط متعددي دارد كه نبود آنها اجراي آن را براي غالب كشورها با مشكل مواجه ساخته است.

از طرف ديگر اجراي مالياتهاي تك مرحله‌اي بر كالاهاي خاص از طريق دولتهاي منطقه‌اي به راحتي امكان پذير است. مشروط بر آنكه نرخهاي مالياتي بين مناطق مختلف، تفاوت زيادي نداشته باشد. ماليات بر دارايي، ماليات بر نقل و انتقالات و سرقفلي و عوارض خدمات محلي، با توجه به غيرمتحرك بودن پايه آنها، به راحتي قابل واگذاري به مناطق و نواحي مي‌باشد.

تجربيات عملي كشورها با اصول و مفاهيم فوق مطابقت دارد. در بعضي از كشورها اخذ ماليات متفاوت از سود شركتها در سطح منطقه‌اي موجب رقابت شديد بين آنها، فرار مالياتي و تغيير مكان استقرار آنها گرديده است. هزينه‌هاي تمكين براي ماليات بر شركتها نيز افزايش يافته و در برخي كشورها تمامي درآمد حاصل از ماليات بر منابع طبيعي به طور كامل در اختيار منطقه ذي‌ربط قرار گرفته است. اين تحولات كه در پاره‌اي موارد منجر به بر هم خوردن موازنه‌اي اقتصادي، سياسي مناطق مي‌شود، عدم توازن‌هاي مناطق مختلف (توازن افقي) را نيز تشديد مي‌كند. (مانند كشور كانادا)

با توجه به اينكه مسئوليت اخذ مالياتهاي عمده معمولاً برعهده دولت مركزي گذاشته مي‌شود، در حالي كه اختيار انجام هزينه‌ها معمولاً به ساير سطوح دولتي واگذار مي‌گردد، در نتيجه عدم توازن‌هاي شايان توجه عمودي در سطوح مختلف به وجود مي‌آيد. از طرف ديگر با توجه به ظرفيتهاي متفاوت مناطق در كسب و افزايش درآمدها و متفاوت بودن سطح نيازها در اين مناطق، عدم توازنهاي افقي نيز قابل مشاهده است. اين عدم توازن‌ها بايد از طريق انتقال منابع بين سطوح مختلف دولت، يا استقراض از منابع قانوني و يا تلفيقي از اين دو روش انجام گيرد.

طراحي يك نظام مناسب انتقال منابع بين سطوح مختلف دولتي نه تنها براي توزيع مجدد منابع اهميت ويژه‌اي دارد، بلكه براي حصول از اطمينان از برقراري محدوديت در ميزان استقراض در سطوح مزبور نيز حايز اهميت است. طراحي اين نظام يكي از وجوه پيچيده فدرالسيم مالي است كه به روشهاي مختلف در كشورهاي دنيا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتي معمولاً به دو صورت انجام پذير است: 1) روش مشاركت در درآمد و 2) روش كمك‌هاي بلاعوض.

1-روش مشاركت در درآمدها

اين روش در بسياري از كشورها براي از بين بردن نابرابري‌هاي عمودي ناشي از درآمدها و هزينه‌ها، در شكل‌هاي متفاوت مورد عمل قرار گرفته است. مشاركت در درآمدها مي‌تواند بر مبناي اقلام جزئي درآمدها انجام گيرد و يا اينكه كل درآمدها بر مشاركت گذاشته شود. حالت مربوط به مشاركت بر حسب اقلام متفرقه درآمدي در برخي از كشورها شامل آرژانتين، برزيل، آلمان، مجارستان، هند و روسيه مورد عمل قرار گرفته است. ايراد اين روش اين است كه ممكن است انگيزه‌اي را در مديريت اجراي ماليات در سطح فدرال ايجاد كند كه تلاش خود را بر مواردي از درآمد متمركز كند كه درجه مشاركت آنها كمتر است. علاوه بر اين دولت مركزي بيشتر تمايل دارد در مورد اقلامي از درآمد متمركز شود كه در سياست‌هاي تثبيت موثر هستند.

مشاركت در درآمد بر اساس ضرايب قانوني در كشورهاي برزيل و كلميا اجرا شده و در مجموع براي دولتهاي مراكزي امكان پيش‌بيني درآمدها را فراهم مي‌آورد كه عامل مهمي در برنامه‌ريزي بودجه آنها است. ايراد اين روش اين است كه منابع درآمدي مناطق را تابع درآمد كل مي‌كند. براي رفع اين اشكال سهم درآمدي هر منطقه از پايه درآمد اشتراكي بايد بر اساس نرخ ثابتي انجام گيرد.

 

 

2-روش كمك‌هاي بلاعوض

كمك‌هاي بلاعوض به دو گروه كمك‌هاي بلاعوض با هدف كلي و كمك‌هاي بلاعوض به منظورهاي خاص تقسيم مي‌شود “كمك‌هاي بلاعوض با اهداف كلي” انتقال‌هاي غيرمشروطي هستند كه براي رفع عدم توازن‌هاي عمودي و افقي اعطا مي‌شود. “كمكهاي بلاعوض با منظورهاي خاص” بر اساس شرايطي در زمينه نحوه استفاده از وجوه اعطا شده و همچنين عملكرد برنامه‌هاي تامين مالي شده از اين وجوه اعطا مي‌گردند. اين كمك‌ها ممكن است نامحدود و يا در سقف مشخص اعطا شوند و ممكن است ماهيت جاري و يا ماهيت سرمايه‌اي داشته باشند.

بررسي تجربه كشورها در زمينه كمك‌هاي مالي درون دولتي نشان مي‌دهد كه در بيشتر موارد تلفيقي از دو روش فوق به كار گرفته شده است. كانادا و استراليا كشورهاي فدرالي هستند كه از كمك‌هاي بلاعوض با هدف كلي استفاده كرده‌اند. نظام به كار گرفته شده در استراليا در نوع خود بسيار پيچيده مي‌باشد و نياز به اطلاعات گسترده‌اي دارد. هدف اين نظام برقراري تعادل در توان مناطق در ارائه سطح استاندارد مشخصي از خدمات دولتي در سطح متوسطي از درآمدها است. در ساير كشورها (مانند دانمارك، ژاپن، كره‌جنوبي) از شاخص‌هاي ساده‌تري از نيازهاي اعتباري، مانند خصوصيات جمعيتي، تراكم جمعيت و طول راهها استفاده شده است. در كانادا، مبناي انتقالهاي تعادلي در ايالات ظرفيت درآمدي آنها است. در آلمان پرداخت كمكهاي بلاعوض مناطق ابزاري براي اثرگذاري بر برنامه‌هايي است كه مورد توجه دولت مركزي نيز مي‌باشد.

هدف برقراري تعادل بين مناطق در آلمان از طريق توزيع مجدد مستقيم بين مناطق است (بدون دخالت دولت مركزي)، بعد از اتحاد دو آلمان، به دليل عدم برابري بين امكانات درآمدي و هزينه‌هاي مورد نياز ايالات غربي و شرقي، تشريك مساعي بين ايالات با مشكلات زيادي انجام گرفت.

ب-3- وجوه اجرايي عدم تمركز مالي

1- درآمدها

واگذاري وظيفه اخذ مالياتها به دولتهاي ايالتي و منطقه‌اي نيازي به مديريت اجرايي غيرمتمركز اين مالياتها ندارد. اگر تعاريف پايه درآمدها در سطح كشور يكسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصميم‌گيري كنند، در اين صورت مديريت اجرايي اين قبيل مالياتها مي‌تواند توسط دولت مركزي انجام شود. مديريت اجرايي مركزي مزاياي مشخصي دارد. كه مهمترين آنها يكساني روشها است كه موجب برخورد مشابه با مؤديان مالياتي در سراسر كشور شده و هزينه‌هاي تمكين را به خصوص در مورد شركت‌هايي كه در سطح چند منطقه فعاليت مي‌كنند، كاهش مي‌دهد. مديريت اجرايي متمركز همچنين صرفه‌جويي در مقياس را امكان‌‌پذير مي‌سازد.

اين امر به خصوص در زمينه سيستم‌هاي سخت افزار رايانه‌اي وجود دارد. از طرف ديگر، مديريت اجرايي غيرمتمركز مسئوليت پاسخگويي بيشتري به مقامات ايالتي و منطقه‌اي در برابر عملكرد درآمدي ذي‌ربط مي‌دهد، ضمن اينكه انعطاف پذيري روشها با شرايط و نيازهاي منطقه‌اي افزايش مي‌يابد.

مديريت اجرايي غيرمتمركز در مورد ماليات‌هاي محلي، مانند ماليات بر دارايي و عوارض محلي كارآيي بيشتري دارد. مديريت اجرايي غيرمتمركز ماليات بر درآمد شركتها، ماليات بر درآمد اشخاص يا حتي ماليات عمومي فروش بايد با كارآيي بيشتر و مبادله موثرتر اطلاعات بين مناطق انجام گيرد، كه اين امر نياز به مجهز بودن اين مناطق به تجهيزات، دانش فني و نيروي انساني ماهر دارد. در اين فرآيند دولت مي‌تواند از طريق ارائه راهنمايي‌ها و حمايت‌هاي فني نقش مهمي ايفا كند.

2- هزينه‌ها

عدم تمركز در پرداخت هزينه‌ها چالش‌هاي جديدي براي مديريت هزينه‌ عمومي در تمامي سطوح دولتي در بر دارد كه مهمترين آنها عبارتند از:

• لزوم هماهنگي بين سياستهاي بودجه‌اي دولت مركزي و دولتهاي منطقه‌اي و ايالتي براي حصول اطمينان از سازگاري آنها با هدفهاي كلان (رشد اقتصادي، تورم و تراز پرداختهاي خارجي).
• لزوم وجود يك مديريت مالي كارآمد در سطوح مختلف دولتي.

هدفهاي فوق بايد در تمامي وجوه مديريت اجرايي هزينه‌هاي دولتي (شامل برنامه‌ريزي، تهيه بودجه، اجرا و اصلاح بودجه، برنامه‌ريزي مالي، مديريت وجوه، مديريت بدهي‌ها، حسابداري، حسابرسي و ارزيابي) دنبال گردد.

در كشورهاي فدرال، هدف هماهنگي با هدفهاي اقتصاد كلان از طريق برگزاري همايش‌هاي مختلف، قابل تحقق است. در اين همايش خطوط اصلي سياستهاي بودجه‌اي همه ساله قبل از تهيه بودجه‌هاي ملي و منطقه‌اي مورد بحث قرار مي‌گيرد. بودجه كل و مناطق تصويب مي‌شود و روشهاي مشتركي براي اجراي بودجه مورد تفاهم قرار مي‌گيرد.

در كشورهاي داراي بودجه‌ريزي متمركز بايد دستورالعمل‌هاي مشخصي براي استفاده در تهيه و اجراي بودجه مناطق تهيه شود. تشكيل همايش‌هايي براي بحث در زمينه‌هاي مختلف در اين مورد نيز مفيد است. از اين روش در تعدادي از كشورهاي اروپايي مانند انگليس، دانمارك و سوئد استفاده مي‌شود. اقدام‌هايي كه براي برقراري نظام كارآمد هزينه‌اي و همچنين ارائه موثر كالاها و خدمات دولتي به طور مشترك توسط دولتهاي مركزي و منطقه‌اي مي‌تواند مورد توجه قرار گيرد به قرار زير است:

• تعريف مشخص هدف انجام هزينه‌ها (براي جلوگيري از اقدام‌هاي موازي و اتلاف منابع).
• تعريف مشخص نظام اشتغال درون دولتي منابع به نحوي كه در سطوح مختلف دولتي پيش‌بيني سطح اين اشتغال ميسر باشد.
• بكارگيري قوانين و مقررات جديد، تفصيلي، استاندارد و شفاف و همچنين طبقه‌بندي مناسب در تمامي سطوح دولتي.
• تهيه مستمر برنامه‌هاي غلطان مالي و مبادله اطلاعات مربوط، توسط تمامي سطوح دولتي.
• توسعه و اجراي نظامهاي اطلاعاتي پيشرفته و يكپارچه رايانه‌اي در تمامي سطوح دولتي.
• بهبود روشهاي حسابداري و حسابرسي و نظارت در تمامي سطوح دولتي.

 

نام كشور	نسبت هزينه‌ها به توليد ناخالص داخلي (درصد)				نسبت هزينه سطوح دولتي به كل هزينه (درصد)
	كل هزينه‌ها	هزينه‌هاي آموزشي	هزينه‌هاي بهداشتي	هزينه‌ رفاهي و تامين اجتماعي	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي
آرژانتين (1987)	2/33	0/45	1/1	1/9	3/60	7/39	0
استراليا (1987)	1/39	5/5	5/5	6/9	9/52	4/40	8/6
برزيل (1987)	1/34				8/65	5/24	6/9
كانادا (1987)	0/46	8/5	0/6	3/12	3/41	3/40	4/18
شيلي (1987)	3/32	9/4	9/1	8/8	8/93	0	2/6
كلمبيا (1984)	0/18	5/5	3/1	2/3	4/67	9/23	7/8
دانمارك (1986)	6/57	1/7	2/5	1/23	9/44	0	9/52
آلمان (1983)	2/50	2/4	0/8	2/21	7/58	5/21	9/17
مجارستان (1988)	5/64	7/5	2/4	1/18	7/77	0	2/22
هند (1986)	6/22	4/3	9/0	3/2	5/47	5/52	0
اندونزي (1988)	8/22	1/3	5/0	4/0	7/88	3/11	0
كنيا (1984)	3/29	2/5	1/2	4/1	3/94	0	07/5
مكزيك (1984)	2/30				1/90	6/7	3/2
هلند (1988)	2/59				1/70	0	9/29
پاكستان (1979)	1/26				2/68	3/28	5/3
لهستان (1988)	1/48				1/71	0	9/28
روماني (1985)	3/32	1/2	1/2	9/8	0/77	0	0/23
تايلند (1982)	2/21	1/4	1/1	2/1	3/92	0	7/7
انگليس (1987)	8/44	1/5	1/5	3/14	9/70	0	2/27
آمريكا (1987)	1/37	1/5	3/4	0/9	3/60	3/17	4/22

جدول 9- مقايسه نسبت هزينه‌ها به توليد ناخالص داخلي و سهم سطوح مختلف دولتي در كل هزينه‌ها

نام كشور	نسبت هزينه آموزشي به كل هزينه‌ها (درصد)			نسبت هزينه بهداشتي به كل هزينه‌ها (درصد)			نسبت هزينه رفاهي به كل هزينه‌ها (درصد)
	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي
آرژانتين (1987)	3/33	7/66	0	4/24	6/57	0	4/89	6/10	0
استراليا (1987)	5/8	3/91	2/0	5/43	6/55	9/0	8/92	2/6	0/1
برزيل (1987)	–	–	–	–	–	–	–	–	–
كانادا (1987)	8/4	5/34	7/60	6/2	5/89	9/7	8/65	3/31	9/2
شيلي (1987)	7/81	0	3/18	1/98	0	9/1	0/100	0	0
كلمبيا (1984)	5/55	2/39	3/5	0/49	2/40	8/10	0/90	8/7	2/2
دانمارك (1986)	8/46	0	2/53	1/7	0	9/29	1/26	0	9/73
آلمان (1983)	0/1	8/73	2/25	4/74	2/11	4/14	0/79	9/10	1/10
مجارستان (1988)	0/20	0	0/80	2/39	0	8/60	7/95	0	3/4
هند (1986)	0/90	1/90	–	2/30	8/69	0	0	0	0/100
اندونزي (1988)	3/65	7/34	0	8/72	2/27	0	0	0	0/100
كنيا (1984)	0/94	0	0/6	9/91	0	1/8	9/75	0	1/24
مكزيك (1984)	–	–	–	–	–	–	–	–	–
هلند (1988)	–	–	–	–	–	–	–	–	–
پاكستان (1979)	–	–	–	–	–	–	–	–	–
لهستان (1988)	–	–	–	–	–	–	–	–	–
روماني (1985)	0/28	0	0/72	3/10	–	7/89	3/99	–	7/0
تايلند (1982)	8/94	0	2/5	5/93	–	5/6	4/97	–	6/2
انگليس (1987)	7/12	0	3/87	0/100	0	0	0/84	0	0/16
آمريكا (1987)	2/4	5/24	3/71	5/50	8/33	7/15	0/78	6/14	4/7

ادامه جدول 9

ماخذ: Levin (1990), based on IMF, Government Finance Statistics Yearbook      

 

جدول 10- مقايسه نسبت درآمدهاي مالياتي به GDP و سهم اقلام مالياتي سطوح مختلف دولتي

نام كشور	نسبت درآمدها	سهم سطوح دولتي در درآمدهاي مالياتي (درصد)			سهم سطوح دولتي در ماليات بر درآمد (درصد)
	مالياتي به GDP (درصد)	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي	دولت مركزي	دولتهاي ايالتي	دولتهاي محلي
آرژانتين (1987)	6/14	4/60	6/39	0/0	2/34	8/65	0/0
استراليا (1987)	6/30	7/79	9/16	5/3	0/100	0/0	0/0
برزيل (1987)	5/24	0/65	9/30	¼	0/100	0/0	0/0
كانادا (1987)	9/34	9/50	2/40	9/8	5/63	0/36	0/0
شيلي (1987)	5/20	2/96	–	8/3	0/100	0/0	0/0
كلمبيا (1984)	4/27	5/94	2/1	3/4	0/100	0/0	0/0
دانمارك (1986)	1/43	5/90	–	5/9	0/100	0/0	0/0
آلمان (1983)	4/41	4/73	7/19	9/6	1/39	8/40	1/20
مجارستان (1988)	6/48	4/92	–	6/7	9/71	–	1/28
هند (1986)	5/16	8/65	2/34	0/0	0/100	0/0	0/0
اندونزي (1988)	3/31	4/96	–	6/3	0/100	0/0	0/0
كنيا (1984)	3/23	3/98	–	7/1	0/100	0/0	0/0
مكزيك (1984)	8/17	5/85	6/11	9/2	2/98	3/1	6/0
هلند (1988)	5/48	3/97	–	7/21	0/100	0/0	0/0
پاكستان (1979)	2/45	8/78	–	2/21	6/47	0/0	4/52
لهستان (1988)	6/44	8/78	–	3/21	9/57	0/0	1/24
روماني (1985)	2/54	6/69	–	4/30	7/24	0/0	3/57
تايلند (1982)	7/19	6/95	–	4/4	0/100	0/0	0/0
انگليس (1987)	8/35	0/96	–	0/4	0/100	0/0	0/0
آمريكا (1987)	7/27	8/65	5/20	8/13	8/81	1/17	7/1

ادامه جدول 10

نام كشور	سهم سطوح دولتي در ماليات دارايي هزينه‌ها (درصد)			سهم سطوح دولتي در ماليات بر كالا و خدمات   هزينه‌ها (درصد)			سهم سطوح دولتي در ساير مالياتها (درصد)
	دولت مركزي	دولت ايالتي	دولت محلي	دولت مركزي	دولت ايالتي	دولت محلي	دولت مركزي	دولت يالتي	دولت محلي
آرژانتين (1987)	2/49	8/50	0/0	8/58	2/14	0/0	0/61	0/39	0/0
استراليا (1987)	4/2	8/57	8/39	5/72	5/72	0/0	2/45	8/54	0/0
برزيل (1987)	2/2	5/40	3/57	9/37	8/57	¾	2/94	3/5	5/0
كانادا (1987)	0/0	2/16	8/83	1/40	4/59	4/0	0/60	4/32	6/7
شيلي (1987)	7/19	–	3/80	5/96	0/0	5/3	0/100	0/0	0/0
كلمبيا (1984)	5/25	0/0	5/74	7/67	3/3	0/0	0/100	0/0	0/0
دانمارك (1986)	0/100	0/0	0/0	0/100	0/0	0/0	9/81	0/0	1/18
آلمان (1983)	0/2	2/61	8/36	1/79	8/20	1/0	0/100	0/0	0/0
مجارستان (1988)	0/100	0/0	0/0	0/100	0/0	0/0	0/100	0/0	0/0
هند (1986)	7/33	3/66	0/0	2/49	8/50	0/0	9/88	1/11	0/0
اندونزي (1988)	5/11	0/0	5/88	2/98	0/0	8/1	7/98	0/0	3/1
كنيا (1984)	0/0	0/0	0/100	5/99	0/0	5/0	0/100	0/0	0/0
مكزيك (1984)	2/1	0/0	8/98	8/99	0/0	1/0	8/5	0/77	2/17
هلند (1988)	1/65	0/0	9/34	0/100	0/0	0/0	3/96	0/0	7/3
پاكستان (1979)	9/37	0/0	1/62	6/99	0/0	4/0	5/97	0/0	5/2
لهستان (1988)	3/48	0/0	7/51	8/85	0/0	2/14	5/78	0/0	5/21
روماني (1985)	0/100	0/0	0/0	0/100	0/0	0/0	0/100	0/0	0/0
تايلند (1982)	9/81	0/0	1/18	1/92	0/0	9/7	0/100	0/0	0/100
انگليس (1987)	2/99	0/0	8/0	0/100	0/0	0/0	6/81	0/0	4/18
آمريكا (1987)	0/6	7/6	3/87	0/16	3/68	7/15	8/97	2/2	0/0

ج- ارتقاء مديريت و شفاف سازي حسابهاي مالي

عدم توانايي روشهاي سنتي بودجه‌بندي در حل مسائل بودجه‌اي كشورهاي پيشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جديدي شد كه به “ايدئولوژي مديريت جديد^[45]” موسوم است. اين ايد‌ئولوژي تاكيد بيشتري بر عملكرد، عدم تمركز، كاربرد اصول بازار، افزايش انظباط مالي و ايجاد و توسعه نظامهاي اطلاعاتي دارد. تاكيد بر عملكرد در واقع حركت از فرهنگ سنتي نظارت به روشهايي است كه به صرفه‌جويي و بهره‌برداري حداكثر از منابع و افزايش كارآيي خدمات ارائه شده به جامعه تاكيد دارد. برقراري فرهنگ جديد نياز به تجديد ساختار نهادهاي فعلي و توسعه نظامهاي جديد براي تحقق هدفهاي مورد نظر دارد. بدين منظور نهادهايي بايد ايجاد شود كه با مديراني اداره شود كه در قالب بودجه‌اي ثابت، قادر به ارائه كالا و خدمات با كيفيت برتر باشند. اين نظام به ايجاد ساختاري غيرمتمركز كمك مي‌كند كه در آن بهره‌برداري از منابع و ارائه خدمات نزديكتر به نقاط هدف انجام مي‌گيرد.

كاربرد اصول بازار، شامل آزادسازي دستگاههاي اجرايي از انحصارات دولتي و تامين نهاده‌هاي مورد نياز خود به شيوه‌هاي رقابتي هستند. از طرف ديگر مصرف كنندگان اختيار انتخاب بين كالاها و خدمات متناسب با نيازهاي خود را دارند. عدم تمركز نبايد در مقابل حذف سياستهاي استراتژيك دولت ايجاد شود. بدين منظور مسئوليت تدوين سياستهاي استراتژيك كلان اقتصادي بايد در اختيار دولت مركزي باشد. دستگاههاي اجرايي نيز تسهيلات و شاخص‌هاي لازم را براي ارزيابي عملكرد هدفها و تنظيم امور جاري در اختيار خواهند داشت. در اين زمينه توسعه نظامهاي اطلاعاتي از اهميت ويژه‌اي برخوردار است.

در روش جديد، تاكيد بيشتري بر مشاركت بخشهاي عمومي و خصوصي شده است. به طور سنتي اين مشاركتها در قالب قراردادهاي كليد در دست، قراردادهاي خدماتي و مديريتي و روشهاي ساخت، اجرا و انتقال انجام مي‌گرفت. در روشهاي جديد دو نكته مورد تاكيد قرار گرفته است. تامين مالي مشترك پروژه‌هاي سرمايه‌اي، و ارائه خدماتي كه از طريق دولت تامين و فراهم مي‌شود. زمينه اين مشاركت دولتي- خصوصي در سالهاي اخير گسترش يافته و شق سومي به وجود آمد كه در آن خدمات توسط دولت تامين مالي مي‌شود ولي توسط بخش خصوصي در اختيار مصرف كننده قرار مي‌گيرد. به طور خلاصه نظامهاي جديد اهداف چندگانه: مديريت هزينه، ثبات اقتصادي، برقراري انضباط مالي، شفافيت، انعطاف مديريت، پاسخگويي در برابر نتايج، مشاركت مردمي، آشكار و شفاف بودن حسابها و پذيرش سياسي را دنبال مي‌كند. اين هدفها در جدول (11) منعكس شده است. در ادامه اين بخش هدفهاي فوق با تفصيل بيشتري مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

جدول 11- هدفهاي مديريت دولتي

1-    دولت موثر و كارآمد:

• ارائه خدمات به مردم در زمان و با هزينه مناسب
• دستيابي به كارآيي فني و تخصصي
• تضمين تطابق اهداف با عملكردهاي بودجه‌اي
• هماهنگي دريافتها و پرداختهاي بودجه‌اي
• ارائه مديريت قابل انعطاف در دستگاههاي اجرايي

2-    دولت پاسخگو:

• دستيابي به ثبات اقتصادي
• پاسخگويي به تغيير وضعيت اقتصادي
• پاسخگويي به تغيير نيازهاي مصرف كنندگان
• دادن حق انتخاب به مصرف كنندگان
• اشاعه فرهنگ بهره‌برداري به جاي فرهنگ مصرفي

3-    دولت قابل اعتماد:

• قابل اعتماد بودن نتايج
• ارائه اطلاعات دقيق در مورد وضع مالي دولت
• شفافيت فرآيند تصميم‌گيري

 

         مأخذ:

Premchand, Issues and New Directions in Public Expenditure Management. IMF, Nov. 1996

 

ج-1- تغيير فرهنگ مديريت

مديريت جديدي كه نظام بودجه‌بندي بايد بر پايه آن استوار گردد، ريشه در اعتماد و مشخص شدن مسئوليتهاي مديريت دارد. به بيان ديگر اصول مديريت بودجه‌ بر پايه اعتمادي است كه بر اساس آن وظايف و مسئوليتها به افراد و سازمانها تفويض مي‌شود. افراد و سازمانها نيز در مقابل نتايج كار خود مسئول هستند، در حاليكه با احتياط و وسواس از ايجاد تعهدات اضافي احتراز مي‌كنند.

ايجاد اعتماد، شامل تغيير در اولويتها از تمكين به بهبود سياستگزاري، از مديريت تخصيص به مديريت منابع، از تلفيق حسابها به ارزيابي نتايج و از مسامحه اداري به مشاركت در مديريت است. در اين زمينه بهبود روند مذاكره و ارتباط بين دستگاههاي مركزي و اطلاعاتي ضرورت دارد. بدين منظور سرمايه‌گذاري فناوري اطلاعات بايد افزايش يابد. توسعه اعتماد و اطمينان نياز به ايجاد تغييراتي در نحوه تدوين سياستها و فرآيند تهيه و تنظيم بودجه دارد.

مجموعه اين ويژگيها در مفهوم جديدي تبلور يافته كه به “مديريت كارآ و سودمند منابع” موسوم است.

ج-2- تدوين سياستها

در حال حاضر براي متخصصين امور مالي دولت پذيرفته شده است كه براي تحقق هدفها و ارائه خدمات به نحو مطلوب، دستگاهاي اجرايي بايد در چارچوب برنامه‌هاي توسعه، برنامه‌اي را براي فعاليتهاي آينده خود آماده كنند. براي آماده سازي بستر لازم جهت تهيه اين برنامه‌ها دولت نيز بايد يك استراتژي مديريت درآمد و هزينه داشته باشد، كه اين امر بايد توسط دولت مركزي انجام گيرد. اين استراتژي آنها را قادر مي‌سازد پيش از وقوع مشكلات آمادگي لازم را براي مقابله با آن داشته باشند. استراتژي مزبور شامل يك چارچوب نظارتي، برنامه‌اي اضطراري براي تجديد ساختار هدفهاي دولت در زمان كمبودهاي غيرقابل پبش‌بيني درآمدها، شقوق مختلف اولويتها براي كاهش سطح فعاليتها در صورت لزوم و تشخيص نقاط آسيب‌پذير كه نظارت بودجه در آنها كارآيي لازم را ندارد، مي‌باشد. اين استراتژي مديريتي را مي‌توان قبل از سال مالي اعلام كرد تا تمامي دستگاههاي اجرايي نيز آمادگي لازم را داشته باشند. تنها راه اعتبار بخشيدن به مديريت عمومي، از طريق تدوين و اجراي روشها و سياستهاي قابل اعتماد است.

تجزيه و تحليل سياستها و نظارتهايي كه به هنگام تدوين بودجه تا به حال انجام مي‌گرفته شامل تجزيه و تحليل كاهش‌ها و افزايشها، بررسي تعهدات قانوني برنامه‌ها و ساير وجوه قانوني بوده است. اين روش براي مشخص كردن اينكه دولت چه مواردي را بايد خود عهده‌داري شود و كدام موارد را بايد بر عهده بخش خصوصي بگذارد كه كافي نيست. علاوه بر تحليلهاي فوق انجام بررسيهايي در زمينه ابعاد درآمدها، استراتژي مناسب كنترل رشد هزينه‌ها، حدود سازمان و تشكيلات دولت بهبود نظارتهاي بخشي، قابل استرداد كردن هزينه‌ها از طريق وضع عوارض و ايجاد پس‌انداز از طريق متوقف كردن برنامه‌ها و پروژه‌ها مي‌تواند مورد نظر قرار گيرد. اينگونه موارد بايد يكي از اجزاي اصلي تجزيه و تحليل سياستهايي كه در مرحله تدوين بودجه‌هاي سالانه به عمل مي‌آيد، باشد. موجود تصور كرده‌اند، در حاليكه از نظر دستگاه مركزي در واقع سقف هزينه‌ها محسوب مي‌شدند. با اجراي روش فوق افزايش درآمدها در سالهاي آينده جذب هزينه‌ها مي‌شود و در نتيجه در صورت بروز مشكلاتي در كسب درآمدها، كشور با كسري بودجه مواجه خواهد شد. براي مقابله با اينگونه موارد، روش پيش‌بيني هزينه‌ها بايد با دقت بيشتري انجام گيرد و ماهيت هزينه‌هاي پايه و مقادير تعديل به دقت مشخص شود. موفقيت تدوين سياستها نيز منوط به سطح تخصيص مورد نظر در مشخص كردن وجوه فوق و عملي كردن اجراي آنها مي‌باشد.

ج-3-عوامل فرآيندي

فرآيند بودجه‌بندي بايد به نحوي اصلاح شود كه پاسخگوي وظايف و تكاليف عمده زير باشد:

• صرفه‌جويي بيشتر در هزينه‌ها
• تكامل ديدگاه گرايش به نتيجه حاصل از برنامه‌ها
• تشخيص محدوديتهاي درآمدي
• تقويت انضباط و بهبود عملكرد مالي

در زير به وجوه اصلي هر يك از تكاليف فوق با تفصيل بيشتري اشاره مي‌شود:

ج-3-1- صرفه‌جويي در هزينه‌ها

در بيشتر كشورها فرآيند بودجه از پايين به بالا سازمان يافته است، كه در واقع هزينه كل از جمع تقاضاهاي اعلام شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي به دست مي‌آيد. اين روش به ايجاد نوعي فرهنگ مديريتي منجر شده است كه بر پايه تخصيص بيشتر هزينه‌ و خرج آن در طول سال مي‌باشد. اگر چه هميشه نياز براي منابع بيشتر وجود دارد، ولي بايد به خاطر داشت كه منابع محدود است و به نحو ديگري نيز مي‌توان از آنها استفاده كرد. لذا، فرآيند بودجه بايد به نحوي باشد كه صرفه‌جويي در هزينه‌ها مورد تاكيد بيشتري قرار گيرد، به خصوص آنكه در قوانين بودجه معمولاً محدوديتهايي در انعطاف ارقام بودجه منظور مي‌شود. تلاش در صرفه‌جويي هزينه‌ها بايد به طور مستمر و با تاكيد بر ارزيابي مقررات قانوني موجود، پروژه‌ها و برنامه‌ها انجام گيرد، به نحو اينكه ارائه خدمات در چارچوب منابع موجود امكانپذير باشد. بدين منظور دستگاه مركزي، با مشورت دستگاههاي اجرايي، بايد زمينه‌هاي قابل صرفه‌جويي را مشخص و استراتژي مشتركي براي اجراي آن تدوين كنند.

ج-3-2- توجه و گرايش به عملكرد و نتايج حاصل از برنامه‌ها

روشهاي فعلي بودجه ريزي گرايش بيشتري به سوي منابع مورد استفاده در برنامه‌ها و فعاليتها دارند. اين گرايش‌ها بايد گسترش يابد و گرايش به عملكرد نتايج حاصل از فعاليتها و برنامه‌ها را نيز در بر گيرد. در برنامه‌ها كار دستگاههاي اجرايي معمولاً هدف اين دستگاه‌ها و منابع مورد نياز آنهامشخص مي‌شود. عملكرد در واقع شاخصي از گذشته است و نياز به مهارتها و تخصصهايي دارد كه در تخصيص منابع مورد استفاده قرار گيرد. ارتباط بين منابع و محصول هميشه خطي نيست و بيشتر جنبه اميد دارد تا واقعيت. محصول ممكن است در ارتباط با هدف يا مسئوليت باشد، ولي در هر صورت ملاحظات لازم در مورد تعهدات شاخص‌هاي محصول، هزينه توليد آنها و روش برقراري ارتباط بين شاخص‌ها در سطوح مختلف سازماني بايد در نظر گرفته شود. تجربه بعضي از كشورهاي در حال توسعه در كاربرد شاخص‌هاي عملكردي حاكي از بروز مشكلاتي است كه اثربخشي اين شاخص‌ها را كاهش داده است. در بعضي از كشورها نظامهاي بودجه‌اي مبتني بر عملكرد صرفاً به عنوان يك منبع اطلاعاتي اضافي به مردم، مورد استفاده قرار گرفته است. اين گونه رفتارها اهميت توسعه برنامه زمانبندي براي اجراي بودجه‌هاي با گرايش به محصول را كم مي‌كند. براي مقابله با اين مسائل ضروري است از اهميت عوامل اداري كه باعث اضافه شدن ابعاد جديد به مشكلات بودجه‌بندي شده است كاسته شود. اين عوامل مربوط به ضوابط بودجه‌اي است كه براي وجوه اضافي يا تفكيك بين وجوه برنامه‌اي و غيربرنامه‌اي در بعضي از كشورها در نظر گرفته مي‌شود. اين ضوابط در گذشته نهايتاٌ موجبات رشد هزينه‌ها را فراهم آورده‌اند. تفكيك وجوه برنامه‌اي و غيربرنامه‌اي اين تصور را ايجاد كرده است كه تامين شدن اعتباري از محل وجوه برنامه به معني اولويت بيشتر اين فعاليت است و ساير فعاليتهايي كه از محل وجوه برنامه تامين شوند، غيرضروري مي‌باشند. فرآيندهاي بودجه‌اي كه تا به حال از اين شيوه‌ها استفاده مي‌كردند، در حال حاضر بيشتر در پي استفاده موثرتر از منابع موجود هستند. منظور از گرايش به عملكرد و محصول فراهم شدن منابع مورد نياز به هر شكل و در هر شرايط نيست، بلكه مراد اين است كه گرايش به محصول بايد تدوين استراتژي مناسبي را تسهيل كند كه هدف آن بهينه سازي محصولات در چارچوب منابع كاهش يافته است.

ج-3-3- تشخيص محدوديتهاي منابع

در بسياري از كشورها، فرآيند برآورد درآمدها و هزينه‌هاي بودجه به طور موازي و جدا از يكديگر انجام مي‌شود. اين جداسازي مبتني بر ماهيت محرمانه‌اي بودن است كه در مورد درآمدها وجود دارد. در سالهاي اخير تجهيز منابع مالي از طريق كسب درآمدهاي بيشتر نقش كمتري از استقراض داخلي و خارجي پيدا كرده است. با توجه به انگيزه‌هايي كه در حال حاضر براي برنامه‌ريزي هزينه در قالب يك چارچوب ميان مدت غلطان وجود دارد، بهتر است برنامه‌ريزي تفصيلي در مورد منابع درآمدي بودجه نيز انجام گيرد، به نحوي كه ارتباط مناسب و كافي بين درآمدها و هزينه‌ها در مقاطع مختلف زماني برقرار گردد. علاوه بر اين برآوردهاي درآمدي بايد تبديل به سقف‌هاي كلي شود كه در مرحله بعد به سقف‌هاي برنامه‌ها و پروژه‌هاي مختلف تفكيك شود و به عنوان راهنماي بودجه‌هاي سالانه در اختيار دستگاههاي اجرايي قرار گيرد اين سقف‌ها باعث آگاهي دستگاههاي اجرايي از محدوديت‌هاي منابع مي‌شود، ضمن اينكه به آنها امكان مي‌دهد سياستها و استراتژي‌هاي خود را متناسباً مورد تعديل قرار داده و از منابع محدود موجود با انعطاف بيشتري بهره‌برداري نمايند. براي استفاده از بودجه به عنوان يك ابزار مديريت، بايد از غيرقابل انعطاف بودن دروني آن تا حد امكان جلوگيري شود.

ج-3-4- تقويت انضباط مالي

ايجاد هماهنگي بين نتايج حاصل از فرآيند بودجه‌بندي و هدفهاي مورد نظر، و همچنين دستيابي به ثبات كلان اقتصادي، نيازمند پاسخگويي به مشكلاتي است كه در حال حاضر در اجراي بودجه‌ها وجود دارد. اين مشكلات مواردي چون: تاخير طولاني در ابلاغ بودجه‌ و تفويض اختيار اجراي آن پس از تصويب در مراجع قانونگذاري، پافشاري بر تعدادي مقررات و تشريفات غيرضروري، كه غالباً ارتباطي با وظايف موجود با شرايط خاص آينده ندارد، و اصرار در زمان مصرف وجوه، كه موجب تعجيل در مصرف هزينه‌ها صرفاً به منظور انجام سال مالي است.

براي مقابله با مشكلات فوق 3 روش زير مورد توصيه قرار گرفته است:

اول: ايجاد يك نظام مديريت وجوه نقدي جديد. اين نظام براي سهميه‌بندي منابع نيست، بلكه روشي است كه از طريق آن با پيش‌بيني مستمر درآمدهاو هزينه‌ها طي سال مالي، ارتباطي محكمتر بين برنامه‌هاي اجرايي بودجه و امكانات استقراضي فراهم مي‌شود. هر دستگاه اجرايي نظام پيش‌بيني خاص خود را دارد و نتيجه تلفيق شده آنها در اختيار دستگاه مركزي قرار مي‌گيرد. از اين نتايج براي تخصيص اعتبارات در مقاطع زماني مختلف طي سال مالي استفاده مي‌شود.

دوم: به دستگاه اجرايي انعطاف بيشتري در مصرف هزينه‌ها داده شود. بدين ترتيب كه به طور مثال سقف مشخصي براي پرداختهاي پرسنلي و اداري گذاشته شود. و در مورد مصرف بقيه اعتبارات به دستگاههاي اجرايي اختيار جابجايي منابع داده شود.

سوم: در بعضي از كشورها اجازه استفاده از منابع بودجه تا مدتي بعد از پايان سال مالي داده مي‌شود. در برخي ديگر پروژه‌هاي سرمايه‌اي در پايان سال مورد بررسي قرار مي‌گيرند و به بعضي از آنها اجازه داده مي‌شود در سال بعد باقيمانده اعتبارات سال قبل را مورد استفاده قرار دهد.

ج-4- عوامل نظارتي

بررسي تجربيات گذشته نشان مي‌دهد كه نظام نظارتي سنتي بودجه قادر به پاسخگويي به نيازها و وظايف جديد نظام بودجه‌بندي نيست، و لازم است اصلاحات لازم در مورد آن انجام گيرد. نظام نظارتي بودجه مجموعه‌اي است كه هر يك از اجزاء آن روش خاص خود با تجربيات متفاوت را دارد. به بيان ديگر مشكلات يك بخش و راه حل مربوطه قابل كاربرد در بخش ديگر نمي‌باشد. نظارت بر بودجه بر پايه اصولي انجام شود كه برخي از آنها از بخش خصوصي اقتباس شده است. براي انكه اين اصول كارآيي لازم را داشته باشد، لازم است به چهار زمينه اساسي توجه كافي مبذول شود: (1) فرهنگ نظارت در مقابل فرهنگ مديريت، (2) ايجاد دولت‌هاي سايه، (3) ارتباط عرضه كننده و استفاده كننده (خريدار)، و (4) نظارت و ارائه خدمات شخص ثالث.

 

ج-4-1- فرهنگ نظارت و فرهنگ مديريت

اصول نظارتي كه تا به حال به آن عمل مي‌شده است، بر پايه عدم اعتماد شكل گرفته است و تجربيات كشورهاي مختلف در اين زمينه نشان مي‌دهد كه هدفهاي مورد نظر محقق نشده است. روشهاي جديد نظارت بر پايه اعتماد و انعطاف مديريت همراه با پاسخگويي بيشتر دستگاههاي اجرايي و كاركنان دولت استوار است. منتقدين اين روش نسبت به قابل اعتماد بودن كاركنان دولت ترديد دارند و ترس خود را از سوء استفاده‌هاي احتمالي از مديريت ابراز مي‌دارند. به اعتقاد آنها كاركنان دولتي ممكن است توجه كافي به قوانين نداشته باشند، با توجه به ضعف نظارت قانوني به تدرجي به تكنوكراتهاي قدرتمند تبديل شوند.

از طرف ديگر تجربه نشان مي‌دهد كه مديران بسياري از دستگاههاي اجرايي دولتي تمايل به قبول اختيارات جديد داشته‌اند در حاليكه هنوز قادر به ايفاي وظايف فعلي خود نبوده‌اند، پرمچاند[46] معتقد است اين انحطاط و سقوط كه در توان مديران مالي دستگاههاي اجرايي طي سالهاي گذشته ايجاد شده ناشي از وجود دستگاههاي نظارت مركزي است. به نظر وي مديريت مركزي به حد و مرز خود رسيدهاست. ولي توان مديريت در دستگاههاي اجرايي جاي بسياري براي رشد و توسعه دارد كه بايد در كانون توجه قرار گيرد.[47]

 

ج-4-2- ايجاد دولتهاي سايه (ارتقاء سطح مديريت در دستگاههاي اجرايي)

فلسفه جديد مديريت با دادن استقلال بيشتر به مديران، در پي ايجاد دستگاههاي اجرايي است كه ضمن متكي بودن به خود، قادر به انجام فعاليتهاي مشخص در قالب منابع موجود باشند. اين فلسفه بر مبناي اين عقيده است كه دولت بزرگتر و وظايف آن متنوع‌تر از آن است كه به صورت يك واحد مديريت شود. اگر چه فلسفه فوق داراي مزاياي زيادي است، ليكن در كاربرد آن مسائلي مطرح مي‌گردد كه بايد پاسخ آن مشخص شود.

اولاً اگر قرار باشد دستگاههاي اجرايي از نظريابي خودكفا باشند، مناسبتر اين است كه ارتباط آنها با دولت مركزي قطع شود. از طلرف ديگر اگر بخشي از فعاليتهاي آن متكي به دريافتهاي انتقالي از دولت باشد، لازم است اهداف مربوط به فعاليتهاي مربوط به اين بخش از فعاليتهاي ديگر تفكيك شود.

ثانياً بسياري از كشورها حتي قبل از مطرح شدن فلسفه مديريت جديد، اقدام به ايجاد دستگاههاي اجرايي مستقل كرده‌اند، كه بخش عمده فعاليتهاي آن از طريق دولت تامين مالي مي‌شود. بعضي از دستگاههاي اجرايي نيز اقدام به استقراض داخلي و خارجي با تضمين دولت كرده‌اند. همچنين برخي از دستگاههاي اجرايي در حال رقابت با يكديگر هستند و عدم هماهنگي زيادي بين خود اين دستگاهها و همچنين بين دولت و آنها وجود دارد.

ثالثاً، تجربه بعضي از كشورها نشان مي‌دهد كه پاسخگويي دستگاههاي اجرايي مستقل به دستگاه قانونگذاري در سطح ضعيفي قرار داشته است. اين مشكل موجب تضعيف توان پاسخگويي نظام بودجه‌بندي مي‌شود.

 

ج-4-3- ارتباط بين عرضه كننده و خريدار (استفاده كننده)

يكي از اجزاء مهم روشهاي جديد مديريت بودجه برقراري ارتباط بين عرضه كننده و استفاده كننده است. در درون بخشي دولتي طرفين اين معامله دستگاه اجرايي اصلي و دستگاههاي وابسته، يا دستگاههاي وابسته و واحدهاي اجرايي و يا واحدهاي اجرايي و پيمانكار است. در خارج از بخش دولتي معامله در واقع بين دولت به عنوان عرضه كننده و دستگاه قانونگذاري به عنوان خريدار يا استفاده كننده صورت مي‌گيرد. در هر مورد محصول بايد در مقابل تامين وجوه لازم عرضه گردد. معامله نيز در قالب موافقتنامه‌اي در مورد عملكرد است كه روابط طرفين را مشخص مي‌كند. براي ايجاد هماهنگي نظام پرداختهاي دولت با نظام بازار، ارقام پايه بايد بر اساس نرخهاي مورد عمل دولت و يا ضوابط بخش خصوصي تعيين گردد. اين موافقتنامه‌ها، كه نتايج حاصل از آنها به شكل اهداف كمي و كيفي محصولات و شاخص‌هاي ذيربط مي‌باشد. در نظام مديريتي جديد بودجه نقش اساسي را ايفا مي‌كند. هدف روش موافقتنامه در واقع ايجاد هماهنگي بين اهداف به عنوان مالك (و نماينده رجحان جامعه) و اهداف دستگاههاي اجرايي مسئول ارائه خدمات است.

كاربرد روش فوق در دولت مستلزم منظور شدن تمامي خصوصيات دولت است. صرفنظر از مشكلاتي كه در محاسبه محصولات دولتي وجود دارد، تجربه نشان مي‌دهد، نتيجه مقدماتي اين محاسبات غالباً كمتر از مقدار واقعي آنها است. در نتيجه در پايان سال كارآيي در سطح بيشتري نشان داده مي‌شود. عليرغم وجود شاخص‌هاي فراوان در مورد كيفيت، قضاوت در اين زمينه امري مشكل است و ارتباط بين كيفيت و پرداختهاي بودجه‌اي بيشتر از آنچه تصور مي‌شود. با ابهام روبرو است. علاوه بر اين، دولتها ممكن است توان فراهم آوردن محيط خارجي با ثابت براي معامله مورد نظر را نداشته باشد. در يك اقتصادي باز، بسياري از عوامل خارج از كنترل مستقم دولت هستند. استقلال كامل هم ممكن است قابل اعتماد نباشد، در نتيجه دولت به عنوان مالك و مدير كلان مجبور به دخالت شود و موافقتنامه را مورد تجديد نظر قرار دهد. وقتي منابع پيش‌بيني شده در دسترس نباشد، سطح محصولات كاهش خواهد يافت. كه اين امر موجب ايجاد ظرفيتهاي عاطل و افزايش هزينه‌ها مي‌گردد.

عليرغم مشكلات فوق، در مجموع تصور مي‌شود ارتباط بين عرضه كننده و خريدار فعاليتهاي دولتي ابعاد جديد مديريتي به دستگاههاي اجرايي مي‌دهد و آنها ضمن تعقيب اهداف مورد نظر در مورد منابع نيز حساس مي‌شوند. اين روش نياز به مهارتهاي جديدي نيز در زمينه تدوين اهداف و محاسبات مربوط به محصولات و شاخصهاي ذيربط دارد.

 

ج-4-4- نظارت و ارائه خدمات

يكي ديگر از وجوه روشهاي جديد مديريت بودجه، مربوط به خدماتي است كه تامين مالي آن با دولت است ولي توسط اشخاص ثالث ارائه مي‌گردد. اين شخص ثالث مي‌تواند دستگاههاي اجرايي محلي، بانكها، بيمارستانها، كارخانجات و سازمانهاي غيردولتي، باشد. به عنوان مثال، خدمات بهداشتي توسط پزشكان و پزشكياران به مردم ارائه مي‌شود، ولي مخارج آن را دولت تامين مي‌كند. اين روش مبتني بر اين فلسفه است كه خدمات ارائه شده توسط دولت پر هزينه است، در حاليكه همين خدمات با هزينه كمتر توسط اشخاص ديگر قابل ارائه مي‌باشد. اين روش در واقع به معين جانشيني عرضه غيرمستقيم به جاي عرضه مستقيم خدمات است، در حاليكه هم عرصه كننده و هم دريافت كننده خدمات جدا از تامين كننده هزينه‌هاي مربوطه هستند.

معاملات شخص ثالث در سالهاي اخير در حال رشد بوده و تجربه نشان مي‌دهد كه اين رشد در آينده نيز ادامه خواهد يافت. فايده اصلي اين روش فرصت استثنايي انجام معامله در بازار و عرضه خدمات از طريق فرآيندي رقابتي است. دراين فرآيند مالكيت دولت حفظ مي‌شود، ضمن اينكه نتايج مثبت حاصل از انجام معامله در بازار حاصل مي‌گردد. اجراي اين روش نيازهاي مديريتي خاص خود را دارد. با افزايش اينگونه مبادلات، نياز به نظام نظارتي و كنترل و هماهنگ كننده بيشتر مي‌شود. خطر تباني بين طرفين مبادله نيز وجود دارد كه اين امر ضرورت وجود نظام نظارتي كارآمد را بيشتر مي‌كند.

ج – 5- مشاركت بخش‌هاي دولتي و خصوصي

مشاركت بخشهاي دولتي و خصوصي در ارائه خدمات به جامعه نيز يكي از عناصر نظام جديد مديريت بودجه است. اگر چه روشهاي مختلفي از مشاركت بين بخش دولتي و خصوصي وجود داشته است، ولي تاكيد روش جديد بر 4 عامل اساسي زير است:

1-    براي اينكه دولت بتواند قدرت پاسخگويي بيشتري به مردم داشته و از كارآيي بيشتر برخوردار باشد، تجديد ساختار لازم در سطح بخش دولتي در زمينه تاكيد بيشتري بر مديريت و هماهنگي بايد صورت گيرد، حتي اگر ارائه واقعي خدمات از طريق سازمانهاي انتفاعي يا غيرانتفاعي خصوصي انجام شود.

2-    ارائه خدمات شهري را نمي‌توان به طور كلي به نيروهاي بازار واگذار كرد. در اين زمينه مشاركت سازمانهاي داوطلب، گروهها، خويش فرمايان، جنبش‌هاي اجتماعي و ساير سازمانها براي موفقيت كامل آن ضروري است. اين مشاركت در واقع به مفهوم بخش خصوصي شكل سازماني غير از بنگاههاي تجاري را اضافه مي‌كند. طرفداران اين روش معتقدند، اتحادي از گروههاي خصوصي داوطلب جانشين دولت براي ارائه خدمات مي‌شود. ضن اينكه نقشي حاستر نيز به مردم واگذار مي‌گردد. مخالفين اين روش نيز اظهار مي‌دارند كه مشاركت مردم در سياستگذاري و ارائه خدمات توسط آنها بيش از اندازه دموكراتيك است. مشكلات قانوني پيدا خواهد كرد و سياستهاي به كار گرفته شده بي‌اثر خواهد ماند.

3-    كسري بودجه پايدار و تامين مالي كمتر از نياز خدمات اجتماعي، همراه با نياز به فراهم آمدن اين خدمات در پاسخ به تقاضاهاي روزافزون، موجب افزايش گرايش به سوي مشاركت مالي با بخش خصوصي از طريق انعقاد قرارداد موسوم به “ساخت، اجرا و انتقال (BOT)[48] شده است.

4-    قراردادهاي مشاركتي براي ايجاد شكل جديدي از همكاري بين توليدكنندگان و مصرف‌كنندگان مورد نياز است، تا خدمات با كيفيتي بهتر، همراه با هزينه‌اي كمتر قابل ارائه باشد.

زمينه‌هاي مشاركت بخش دولتي و خصوصي به شكل فوق فراوان است، ولي در عمل تاكنون محدود به تعداد كمي پروژه‌هاي سرمايه‌اي شده است. براي موفقيت اين مشاركت، مديريت بخش دولتي بايد از تنوع بيشتري از سابق برخوردار گردد و در اين زمينه نياز جدي به تقويت سطح تخصص‌ها در دستگاه ماليه كشورها است. دستگاههاي نظارتي وظيفه‌اي نيز در زمينه تبيين كارآيي بيشتر ارائه خدمات توسط بخش خصوصي بر عهده خواهند داشت. اجراي مطلوب مشاركت مورد نظر همچنين نياز به برقراري نظام ارزشيابي، كنترل و حسابداري كارآمد دارد.

مجموعه سياستهاي پيشنهاد شده در فوق، مي‌تواند دستور كار مسئولين سياسي كشورها قرار گيرد، تا بحث و بررسي بيشتري در مورد آنها انجام شود و يا اينكه در قلمرو مديريت اجرايي به اجرا درآيد. اتخاذ تصميم در اين زمينه بستگي به شرايط خاص هر كشور دارد. تجربيات جهاني نشان داده است كه اصلاحات جديد در قالب تشكل‌هايي مانند كمتيه‌ها، كميسيونها، گروههاي كاري و نظاير آن زودتر به نتيجه مي‌رسد. در هر صورت نتايج كار بايد از حمايت عمومي برخوردار باشد. بدون اين حمايت، برداشت مردم همراه با ابهام و ترديد خواهد بود.

د-‌ بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد[49]

مفهوم بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد سابقه اي طولاني دارد. فرايند بودجه ريزي بر مبناي عملكرد از سهمرحله زير تشكيل شده است:

–        تعيين اهداف و مقاصد

–        برآورد هزينه برنامه‌هاي لازم براي تحقق اهداف

–        تعيين شاخصهاي كمي براي برآورد عملكرد هر برنامه

در كاربرد نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد، كشور نيوزيلند پيشگام بوده و با فاصله زماني كوتاه كشورهاي استراليا و انگليس و چندي بعد بيشتر كشورهاي اروپاي شمالي نظام موجود بودجه‌ريزي خود را به اين نظام متحول كردند. اين نظام همراه با ساير نوآوري‌ها در همين زمينه مانند “مديريت هزينه عمومي” و “روش حسابداري تعهدي” چارچوب منسجمي براي تهيه و اجراي بودجه ايجاد كردند.

ويژگي كليدي نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد، تلفيق اهداف نظام مديريت بودجه با پاسخگويي مناسب است. به بيان ديگر عملكرد خوب مورد تشويق قرار گرفته و عملكرد نامطلوب تنبيه مي‌شود. تجربيات به‌عمل آمده در اين زمينه نشان مي‌دهد كه موفقيت اين نظام مبتني بر تداوم آن توسط دستگاههاي اجرايي ذي‌ربط و كاربرد تدريجي استانداردهاي عملكرد خدمات ارائه شده مي‌باشد. براي تحقق اين امر لازم است: (1) شاخص‌هاي عملكرد مشخص شده و به‌گونه‌اي گزارش شود كه قابل عملياتي شدن توسط مديران بودجه باشد (2) دستگاه‌هاي اجرايي از استقلال بيشتري برخوردار شوند به نحوي كه قادر باشند بهترين و كارآترين روش ارائه خدمات را تعيين كنند و (3) تغييرات لازم در عوامل انگيزشي و تنبيهي براي مديران دستگاههاي اجرايي پيش‌بيني شود.

مهمترين عامل نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد “برنامه” است. برنامه مجموعه‌اي از فعاليتها يا پروژه‌ها (طرحها)، تحت نظارت دستگاه يا واحد اجرائي خاص است كه با استفاده از منابع موجود به دستيابي روشها و هدفها كمك مي‌كنند اهداف عملياتي هر برنامه بايد قابل برآورد باشد. براين اساس بودجه‌ريزي و حسابداري بايد به نحوي انجام گيرد كه هزينه‌ها و درآمدهاي هر برنامه يا فعاليت براي تصميم‌گيران مشخص باشد. با توجه به ويژگي‌هاي ياد شده يك نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد مطلوب بايد داراي سه مشخصه باشد: (1) ساختار برنامه در يك چارچوب راهبردي وسيعتر تعريف شود،
(2) چارچوب بودجه به نحوي تعريف شود كه تصميم‌گيري و اولويت بندي را تسهيل كند و (3) ساختار آن به‌گونه‌اي باشد كه پاسخگويي را تقويت كند.

در حالي كه ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردي به شمار مي‌آيد، سئوالي كه مطرح است اين است كه چگونه برنامه‌ها بايد طراحي شوند كه دسترسي به اهداف با سهولت بيشتري انجام گيرد. براي اين منظور دو روش كلي وجود دارد: روش اول تعريف برنامه‌هاي خاص براي هر وزارتخانه يا دستگاه اجرايي است. روش دوم تعريف يك چارچوب وسيع سياستي و تشخيص برنامه‌ها در اين چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرايي بخشي از برنامه كلي را به اجرا در مي‌آورند. در روش اول پاسخگويي ساده‌تر بوده و نظارت و ارزشيابي با سهولت بيشتري انجام مي‌گيرد. روش دوم نياز به نظام حسابداري در سطح بسيار بالا براي تشخيص داده‌هاي مربوط به هر برنامه بدون توجه به ماخذ آن است. با توجه به اين خصوصيت‌ها روش اول مطلوبيت بيشتري داشته و براي كشورهاي مختلف توصيه شده است.

نقطه شروع مناسب در تعيين چارچوب سياستي در طراحي برنامه استفاده از طبقه‌بندي عملياتي هزينه‌هاي دولت است. مناسبترين شكل اين طبقه‌بندي نظام طبقه‌بندي استاندارد پيشنهادي سازمان ملل متحد (COFOG) است. با توجه به اينكه در طبقه‌بندي عملياتي اطلاعات مربوط به دستگاههاي اجرايي مجري فعاليت‌هاي مشابه جمع مي‌شود، تصوير جامعي از هزينه‌هاي دولت در سرفصل‌هايي مانند دفاع، بهداشت، آموزش و رفاه قابل ارائه خواهد بود و در نتيجه چارچوب مناسبي براي طراحي برنامه بدست مي‌دهد. در اين نظام طبقه‌هاي عملياتي به برنامه‌ها تفكيك مي‌شوند كه هر يك به سياست خاصي مربوط هستند.

وقتي برنامه‌ها به طور مشترك توسط چند دستگاه اجرايي به اجرا در مي‌آيد، مسئوليت نيز به همين ترتيب تقسيم مي‌شود، به‌گونه‌اي كه فعاليتهاي مشخص و محصولات نهايي مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.

پاسخگويي مطلوب وابستگي به وجود اطلاعات كافي براي ارزيابي عملكرد دارد. اگر اطلاعات كافي براي ارزيابي وجود نداشته باشد دليلي براي طراحي برنامه وجود نخواهد داشت. در طراحي برنامه‌ها، امكان‌پذيري تدارك اطلاعات جامع، به‌هنگام و به موقع بايد مورد توجه قرار گيرد.

متدولوژي “هزينه‌يابي” در نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد معمولاً مورد توجه لازم قرار نمي‌گيرد. تاكيد بر محصول يا نتايج نياز به تعيين و تشيص داده (كه از اصول روشهاي سنتي بودجه‌ريزي است) را منتفي نمي‌سازد. براي اينكه برنامه قابل اجرا باشد، بايد سازوكار كافي براي هزينه‌يابي آن وجود داشته باشد،‌ به‌گونه‌اي كه براي ارزيابي عملكرد برنامه محصولات برنامه‌ها را بتوان به هزينه‌هاي بودجه‌اي و در نهايت به منافع حاصل از آنها ارتباط داد. هزينه‌ها را به روشهاي مختلف مي‌توان به موضوع‌هاي هزينه اختصاص داد.

از ديدگاه بودجه‌ريزي برنامه‌اي، مهمترين معيار، ارتباط مستقيم يا غيرمستقيم آن با برنامه است. هزينه‌ها را مي‌توان به موضوع‌هاي مختلفي از جمله: واحدهاي عملياتي، مركز هزينه، محصولات و طرحها و پروژه‌ها مربوط ساخت. در هر گونه معياري كه مورد استفاده قرار گيرد، نظام هزينه‌يابي بايد نه تنها بتواند اطلاعات هزينه‌اي دقيقي را درخصوص برنامه‌ها توليد كنند، بلكه بايد قادر باشد اين هزينه‌ها را به درستي به موضوع‌هاي هزينه مرتبط سازد.

براي برخوداري از دقت كافي، اختصاص هزينه به موضوع‌هاي ذي‌ربط بايد از دو نوع اختلال دوري كند. اختلال اول ناتواني مباني هزينه‌هاي استفاده شده در تشريح فعاليتهاي برنامه در مصرف منابع مربوطه است. راه حل اين مشكل پيش‌بيني سازوكار لازم براي برقراري دقيق ارتباط بين هزينه و فعاليت است. راه حل ديگر تفكيك فعاليتهاي برنامه به طبقات با تجانس بيشتر مي‌باشد. البته هر دو راه حل پيشنهادي موجب افزايش پيچيدگي و هزينه بيشتر اجراي نظام مي‌شوند. اختلال دوم، عدم توانايي انعكاس كميت واقعي منابع مصرف شده به وسيله هزينه‌هاي مرتبط شده به محصول فعاليتهاي برنامه است. در نظامهاي هزينه‌اي ساده، معمولاً فرض مي‌شود منابع به كار رفته در يك واحد عملياتي متناسب با ميزان محصولات توليد شده توسط واحد به مصرف مي‌رسد. اگر چنين تناسبي وجود نداشته باشد اختلال كميتي بروز خواهد نمود. راه حل اين مشكل برقراري ارتباط هزينه‌اي از طريق روشهاي مناسبتر و مجاز كردن واحد عملياتي به استفاده از سازوكارهاي چندگانه برقراري ارتباط هزينه اي است.

نظامهاي تخصيص هزينه براي ارائه اطلاعات هزينه‌اي در ابعاد مختلف مانند واحدهاي سازماني، مراكز هزينه‌اي، طرحها و نظاير آن، طراحي شده‌اند. ابعاد ياد شده به عنوان موضوع‌هاي هزينه نظام هزينه‌يابي شناخته مي‌شوند. انتخاب موضوع هزينه بر سطح پيچيدگي اداري تأثير مي‌گذارد و هزينه‌هاي اجراي نظام تخصيص هزينه را تعيين مي‌كند. البته بين ميزان تفصيل موضوعهاي هزينه، كه از ميزان اطلاعات هزينه‌اي مورد نياز تصميم‌گيران تعيين مي‌شود، و هزينه اجراي نظام نوعي بده و بستان يا رابطه جانشيني وجود دارد. بايد توجه داشت اگر سيستم تخصيص هزينه بيش از اندازه ساده باشد، ممكن است نتيجه نظام، تخصيص هزينه ضعيف و افزايش خطر اطلاعات گمراه كننده براي تصميم‌گيران باشد.

به منظور بودجه‌ريزي برنامه‌اي و مبتني بر عملكرد، روش مصرف هزينه‌ها به وسيله برنامه‌ها، فعاليتها و محصولات يا مراكز (هزينه‌اي)، چگونگي تخصيص هزينه‌ها به صورت مستقيم يا غيرمستقيم را تعيين مي‌كند. براي افزايش دقت هزينه‌هاي برنامه يا محصول، و در عين حال كاهش تخصيص اختياري هزينه‌ها، لازم است هر چه بيشتر كه ممكن است منابع مصرفي به صورت هزينة مستقيم تلقي شود. البته براي پاره‌اي از اقلام هزينه به دليل اشتراك در بيش از يك موضوع امكان ارتباط مستقيم با موضوع‌هاي هزينه ممكن است وجود نداشته باشد. هر چند كه اين هزينه‌هاي غيرمستقيم را مي‌توان براساس مصرف يا ميزان تأثير آنها به موضوع‌هاي هزينه مرتبط ساخت.

اگر هر واحد عملياتي يا مركز هزينه تنها با يك محصول (برنامه يا فعاليت) مرتبط باشد، نياز به تخصيص در مرحله دوم به حداقل خواهد رسيد. در حالي كه، اغلب هزينه‌هاي تجميع شده در مركز هزينه به دو يا بيشتر از دو محصول (فعاليت يا برنامه) بايد تخصيص يابند و يا بعضي واحدهاي موجود در يك سازمان خدماتي به ساير واحدها ارائه مي‌كنند و در نتيجه نظام پيچيده‌تر دو مرحله‌اي تخصيص مورد نياز خواهد بود. در اين روش، هزينه‌هاي تجميع شده به مجموعة ديگري از هزينه‌ها يا موضوع‌هاي هزينه مرتبط مي‌شود. تا اينكه تمامي هزينه‌ها به موضوع‌هاي هزينه نهايي مرتبط گردند.

به طور كلي فرآيند نظام هزينه‌يابي بر مبناي برنامه يا فعاليت به شرح زير مي‌باشد:

• تفكيك برنامه به فعاليتها، تعيين اهداف كمي برنامه و فعاليتها و تعيين واحد مسئول هر فعاليت.
• تشخيص منابع استفاده و هزينه‌هاي ذي‌ربط آنها بر حسب واحدهاي مسئول انجام فعاليت در برنامه.
• طبقه‌بندي و اندازه‌گيري هزينه‌هاي مستقيم و هزينه‌هاي غيرمستقيم يا بالاسري.
• مرتبط ساختن يا تخصيص هزينه‌هاي مستقيم و غيرمستقيم با فعاليت يا فعاليتهاي خاص

منابع مصرف شده

هزينه‌هاي دولت و هزينه‌اي بخش

هزينه‌هاي انجام شده از جانب واحد اجرايي

هزينه‌هاي واحد اجرايي

احصاي هزينه‌ها

هزينه‌هاي غيرمستقيم

هزينه‌هاي مستقيم

متدولوژي تخصيص هزينه

نظام هزينه‌يابي

تخصيص هزينه‌ها بر فعاليتها

فعاليت 1

فعاليت 2

فعاليت N

برآورد هزينه‌هاي برنامه

‌ از تجميع فعاليتها

هـ )‌ نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج^[50]

“كنترل” عملياتي مستمر است كه با استفاده از آمار جمع‌آوري شده درخصوص شاخصهاي عملكرد و نحوه پيشرفت فعاليتهاي پيش‌بيني شده براي تحقق اهداف مشخص، اطلاعات لازم را براي اصلاح احتمالي روند در اختيار مديران قرار مي‌دهد.

“ارزشيابي” تشخيص و تعيين ميزان تحقق اهداف مربوط به طرحهاي در دست اجرا يا تكميل شده، برنامه‌ها و سياستها است. در اين فرايند تحولات ميزان كارآيي، اثربخشي و تداوم اقدامات نيز مورد بررسي قرار مي‌گيرد. ارزشيابي بايد اطلاعاتي را به دست دهد كه معتبر و مفيد باشد و در فرآيند تصميم‌گيري مورد استفاده قرار گيرد.

با تعاريف فوق آشكار است كه دو فرآيند ياد شده با وجود مستقل بودن، مكمل يكديگرند. “كنترل” اطلاعاتي را در زمينه وضعيت سياستها، برنامه‌ها يا طرح‌ها در مقايسه با اهداف ذي‌ربط در هر مقطع زماني ارايه مي‌كند. بنابراين اين فرآيند در واقع توصيفي است. در مقابل “ارزشيابي” دلايلي را براي عدم تحقق اهداف ارايه مي‌نمايد. اين فرآيند در پي مسايل علت و معلولي است.

ارزشيابي مكمل كنترل است زيرا چنانچه نظام كنترل تشخيص دهد فعاليتي از مسير اصلي منحرف شده است فرآيند ارزشيابي مشكل ايجاد شده را به صورت كمي و كيفي آشكار و مشخص مي‌سازد. براي مثال اگر اطلاعات عملكرد سالانه به صورت مجرد و بدون توجه به برنامه ارزشيابي ارايه شود مديران ممكن است نتيجه‌گيري اشتباهي در خصوص موضوع داشته باشند. نگاه صرف به روند اطلاعات معمولا نمي‌تواند ميزان كارآيي برنامه‌هاي دولت را بيان كند.

كنترل مي‌تواند در سطوح طرح، برنامه يا سياست انجام گيرد. براي مثال درخصوص بهداشت نوزادان، از طريق كنترل ميزان آگاهي از مراقبت قبل از وضع حمل در شش روستاي هدف مي‌توان كنترل را در سطح طرح يا پروژه به اجرا درآورد. در سطح برنامه، فرآيند كنترل براي حصول اطمينان از انجام مراقبت‌هاي قبل از وضع حمل زنان باردار در يك منطقه از كشور مي‌تواند انجام گيرد. در سطح كنترل سياست، توجه معطوف به تنظيم نرخ مرگ و مير در سطح همان منطقه خواهد بود.

ارزشيابي نيز مانند كنترل در سطوح طرح، برنامه و سياست مي‌تواند انجام گيرد. براي مثال در مورد خصوصي‌سازي نظامهاي منابع آب، ارزشيابي طرح ممكن است شامل بررسي و بهبود نرخ آب‌بها در دو استان باشد. در سطح برنامه، مديريت مالي دولت مورد ارزيابي قرار مي‌گيرد و در سطح سياست الگوها و روشهاي خصوصي‌سازي منابع آب مورد بررسي و ارزيابي قرار مي‌گيرد.

نقش مكمل نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج

كنترل                                                                    ارزشيابي

آشكار ساختن اهداف برنامه مرتبط ساختن فعاليتها و منابع آن با هدفها تبديل هدفها به شاخصهاي عملكرد و تعيين هدفها جمع‌آوري مستمر اطلاعات شاخصها و مقايسه نتايج واقعي با هدفها ارايه گزارش پيشرفت به مديران و آگاهي دادن به آنها درخصوص مسايل تحليل دلايل تحقق يا عدم تحقق نتايج موردنظر تعيين دلايل مشخص ارتباط علت و معلولي فعاليتها و نتايج آزمون فرآيند اجرا تفحص درخصوص هدفهاي غير موردنظر

ارايه دستاوردها و ظرفيتهاي برنامه و همچنين اريه پيشنهاد براي بهبود وضعيت موجود

نظامهاي كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج براي پاسخ به سوالاتي در خصوص دلايل انجام يا اجراي يك برنامه يا فعاليت است. يك نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج بازخورد نتايج واقعي و اهداف فعاليتهاي دولت را ارايه مي‌كند و به سوالاتي از قبيل سوالات زير پاسخ مي‌دهد:

• سازمان چه هدفهايي دارد؟
• آيا اين هدفها محقق مي‌شوند؟
• چگونه دستاوردها قابل اثبات هستند؟

كنترل مبتني بر نتايج فرآيند مستمر جمع‌آوري و تحليل اطلاعات براي مقايسه عملكرد طرحها، برنامه‌ها و سياستها با نتايج مورد انتظار است. نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج بايد در طول اجراي پروژه يا برنامه و حتي بعد از تكميل آن فعال باشد. تنظيم و ارزشيابي، با جريان مستمر اطلاعات و بازخورد، در هر مرحله از طراحي تا اجرا و بهره‌برداري داراي ارزش افزوده مي‌باشد. اطلاع خاص نيز در هر سطح متفاوت خواهد بود، پيچيدگي جمع‌آوري اطلاعات متفاوت خواهد بود، حساسيت سياسي در مورد جمع‌آوري اطلاعاتي ممكن است تغيير كند و همچنين موارد استفاده از اطلاعات نيز ممكن است از يك سطح به سطح ديگر تغيير كند.

اجراي نظام كنترل و ارزشيابي در سطوح مختلف جغرافيايي: منطقه‌اي، ناحيه‌اي و ملي امكان‌پذير است. بنابراين هم در ارتباط با سطوح پيچيدگي اداري (پروژه – برنامه – سياست) يا جغرافيايي اين نظام كاربرد دارد، اگرچه ممكن است مشابه نباشد و شاخصهاي عملكرد متفاوتي داشته باشد.

شايان توجه است كه اجراي نظام كنترل و ارزشيابي جريان مستمري از اطلاعات را ايجاد مي‌كند كه هم در درون بخش دولتي و هم در بيرون آن كاربرد دارد. كاربرد داخلي آن مربوط به استفاده از اطلاعات حاصل از نظام كنترل و ارزشيابي به عنوان ابزار مديريت در سطح بخش دولتي براي دستيابي به نتايج و تحقق هدفهاي خاص مي‌باشد. اطلاعات در زمينه پيشرفت، مشكلات و عملكرد نقشي كليدي براي مديران در دستيابي به نتايج دارد. به همين ترتيب، اطلاعات حاصل از نظام كنترل و ارزشيابي براي كساني كه در خارج از بخش دولتي هستند و در انتظار نتايج، مشاهده اثرات ناشي از فعاليتهاي دولت و اميدوار به اعتماد به دولت براي ايجاد زندگي بهتر براي شهروندان مي‌باشند نيز مهم است.

علي الاصول، نظام كنترل و ارزشيابي در تفكر و آشكار نمودن آرمانها و هدفها موثر است. با اين وجود دولتها و مردم از اين نظام مي‌توانند براي تدوين و توجيه پيشنهادهاي بودجه‌اي نيز استفاده‌ كنند. برخلاف نظام سنتي اجرا – محور، نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتيجه توجه را به نتايج با اهميت از نظر سازمان و مخاطبين داخلي و خارجي آن معطوف مي‌نمايد.

نظام كنترل و ارزشيابي به شناخت برنامه‌هاي بالقوه كارآمد و موثر كمك مي‌نمايد. همچنين اين نظام مي‌تواند طرحها و پروژه‌هاي ناخواسته، ولي مفيد، را تشخيص دهد. علاوه بر اين، نظام كنترل و ارزشيابي به مديران در تشخيص ضعف برنامه‌ها و انجام اقدامات لازم براي اصلاح آنها كمك مي‌نمايد. يك استراتژي كنترل و ارزشيابي مي‌تواند براي كا هش ترس درون دولت و سازمان مورد استفاده قرار گرفته و راههايي را براي ايجاد فضاي بازي كه مردم بتوانند از اشتباهات خود درس گرفته و آنها را اصلاح نمايند فراهم آورد.

يك نظام كارآمد كنترل و ارزشيابي مي‌تواند به عنوان منبع سرمايه دانايي نيز به شمار آيد. اين نظام دولت‌ها و سازمانها را قادر به ايجاد و توسعه برنامه‌ها و پروژه‌هاي دانايي محور مي‌سازد. همچنين بازخورد مستمري در فرآيند مديريت تنظيم و ارزشيابي براي دستيابي به هدفهاي خاص فراهم مي‌آورد و موجب ارتقاي سطح دانش سازماني مي‌شود.

دسترسي عموم به اطلاعات حاصل از نظامهاي كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج در توسعه اقتصادي در درون و بين كشورها نيز موثر است. دستيابي به اطلاعات يكي از اجزاء ضروري استراتژي توسعه موفق مي‌باشد.

براي تهيه و استقرار نظام تنظيم و ارزشيابي نتيجه-محور روشهاي متفاوتي در كشورهاي مختلف بكار گرفته شده است. جديدترين روش در اين خصوص روشي 10 مرحله‌اي است كه در سال 2004 ميلادي توسط بانك جهاني پيشنهاد و در چند كشور نيز مورد استفاده قرار گرفته است، مراحل 10 گانه اين نظام به شرح زير مي‌باشد:

1. احراز آمادگي براي اجراي نظام
2. توافق در مورد نتايجي كه بايد مورد كنترل و ارزشيابي قرار گيرد
3. انتخاب شاخصهاي كليدي براي كنترل نتايج
4. جمع‌آوري اطلاعات پايه شاخصهاي انتخاب شده (تبيين وضعيت موجود)
5. برنامه‌ريزي براي اصلاح – تعيين اهداف كمي شاخصهاي هدف
6. كنترل براي اخذ نتيجه
7. انجام ارزشيابي
8. گزارش يافته‌ها
9. استفاده از يافته‌ها
10. پايدار نمودن نظام كنترل و ارزشيابي در درون سازمان

مرحله اول- اين مرحله چارچوبي تحليلي را براي تشخيص ظرفيت سازماني و تمايل سياسي كشور براي كنترل و ارزشيابي آرمانهاي خود و استقرار يك چارچوب عملكرد – محور فراهم مي آورد. اين مرحله از 3 جزء زير تشكيل مي‌شود:

• انگيزه‌ها و تقاضا براي طراحي و ساخت يك نظام تنظيم و ارزشيابي نتيجه – محور
• وظايف‌، مسئوليتها و ساختارهاي موجود ارزيابي عملكرد دولت
• الزامات ظرفيت‌سازي براي يك نظام كنترل و ارزشيابي نتيجه – محور

مرحله دوم-توافق در مورد نتايج براساس محورهاي زير انجام مي گيرد:

• تشخيص گروه‌ها و مخاطبين منتفع شونده از نتايج
• تشخيص و تعيين نيازها و تقاضاي گروه‌هاي منتفع شونده
• تبديل مشكلات به فهرستهايي از اصلاحات لازم در نتايج
• دسته‌بندي اولويت گذاري نتايج به گونه‌اي كه در هر زمينه فقط يك نتيجه يا هدف قابل ارزيابي منظور شود.
• تهيه برنامه‌اي براي تعيين چگونگي دستيابي دولت به اهداف خود

مرحله سوم- شاخصهاي هدف به يافتن پاسخ به دو سوال اساسي كمك مي‌كند. اول اينكه چگونه مي‌توان از حصول موفقيت مطمئن شد؟ و دوم اينكه آيا كشور در مسير دستيابي به هدف مورد نظر قرار دارد؟ براي اين منظور بايد شاخصهاي مناسبي در نظر گرفت كه اين امر در واقع يكي از مهمترين اقدامات در فرآيند 10 مرحله‌اي ياد شده است.

شاخص هدف بايد داراي پنج ويژگي زير باشد:

• آشكار                         دقيق و بدون ابهام
• مرتبط                         مناسب بري موضوع مورد بحث
• با صرفه           در دسترس با هزينه منطقي
• كافي                          مبناي مناسبي براي تعيين عملكرد
• انعطاف پذير                 قابل تغيير در صورت لزوم

مرحله چهارم: به منظور جمع‌آوري اطلاعات بايد به چند سوال اساسي پاسخ داده شود:

• منبع اطلاعات چيست؟
• روشهاي جمع‌آوري آمار و اطلاعات چه بوده است؟
• چه كسي اطلاعات را جمع‌آوري مي‌كند؟
• در چه فواصل زماني بايد اطلاعات جمع‌آوري شود؟
• هزينه‌ها و مشكلات جمع‌آوري اطلاعات چيست؟
• چه كسي اطلاعات جمع‌آوري شده را تجزيه و تحليل مي‌كند؟
• چه كسي گزارش اطلاعات را مي‌دهد؟
• چه كسي از اطلاعات جمع‌آوري شده استفاده مي‌كند؟

مرحله پنجم : عوامل موثر در تعيين اهداف كمي شاخصهاي هدف به شرح زير است:

• درك صحيح از اهميت ارقام و اطلاعات پايه، براي مثال متوسط عملكرد 3 سال اخير، عملكرد سال گذشته، متوسط روند گذشته، اطلاعات 6 ماهه گذشته و… .
• برآورد ميزان وجوه و منابع مورد انتظار، ظرفيتهاي موجود، بودجه، پرسنل، منابع مالي، تسهيلات و غيره.
•    دوره زماني در برگيرنده اهداف كمي
•    رويكردهاي سياسي كشور
•    انعطاف‌پذيري اهداف كمي
•    واقع‌بينانه بودن اهداف

مرحله ششم: مديران از ابزارهاي سازماني متنوعي براي مديريت داده ها (بودجه، برنامه‌ريزي پرسنل و برنامه‌هاي عملياتي) استفاده مي‌كنند. يك نظام تنظيم و ارزشيابي مبتني بر نتايج براي اينكه واقعاً نتيجه – محور باشد بايد با برنامه‌هاي سالانه و ساير برنامه‌هاي كاري سازمان مرتبط شود.

“كنترل” دو شكل كليدي دارد: كنترل در مرحله اجرا و كنترل نتايج. كنترل در مرحله اجرا ابزارها و راهبردهايي (داده‌ها، فعاليتها و محصولات بافته شده در برنامه‌هاي كاري سالانه و چند سالانه) است كه براي دستيابي به نتيجه خاصي مورد استفاده قرار مي گيرد. اين ابزارهاو راهبردها با استفاده از ابزار مديريتي شامل منابع مالي و پرسنل و برنامه‌ريزي فعاليتها پشتيباني مي‌شود.

همچنين بايد توجه داشته كه رابطه دو جانبه‌اي بين ابزارها و راهبردها و اهداف كمي نتايج وجود دارد. اهداف كمي با توجه به توان بالقوه ابزارها و راهبردها تعيين مي‌شوند. مرتبط كردن محصولات به نتايجي كه دستگاه اجرايي در پي دستيبابي به آن است بايد مورد آزمون قرار گيرد. اين نكته ما را به مفهوم چارچوبهاي بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد نزديك مي‌كند. چارچوب بودجه عملكرد – محوريك نظام برنامه‌ريزي هزينه است كه در آن مديريت كلان اقتصادي و مالي، تعيين اولويتهاي بخشي و مديريت عملكرد برنامه‌ها مورد بحث قرار مي‌گيرد. بودجه‌ها براساس منابع موجود براي يك سال خاص تدوين مي‌‌شوند و مديران محصولات را بر اساس آنچه مي‌توانند در سال مالي بدان دست پيدا كنند تعيين مي‌كنند. در بودجه‌هاي ميان مدت نيز چگونگي استفاده از منابع سه يا چهار بودجه سالانه براي دستيابي به هدفهاي كمي مورد نظر مورد بحث قرار مي‌گيرد. بنابراين، در بودجه‌هاي مبتني بر عملكرد بودجه‌ريزي براي دستيابي به محصول انجام مي‌گيرد و در عين حال به مديران كمك مي‌كند به نتايج مورد نظر دست پيدا كنند.

تنظيم و كنترل مبتني بر نتايج

·        اصلاح و بهبود گسترده و بلندمدت جامعه	هدف آرماني
	نتايج                       اجرا
·        آثار مياني و واسطه‌اي محصولات	پي‌آمدها
·        كالاها و خدمات توليد شده	محصولات
·        اجراي وظايف پرسنل در تبديل داده‌ها به محصولات	فعاليتها
·        منابع مالي، انساني و فيزيكي	داده‌ها

نكاتي كه بايد در اين مرحله مورد توجه قرار گيرد عبارتند از:

• براي برقراري ارتباطي قوي بين تنظيم و كنترل عملكرد و تخصيص منابع واحد خاصي بايد مسئوليت هر دو را بر عهده بگيرد.
• براي تاثيرگذاري عملكرد مديريت، واحد خاصي بايد مسئوليت انجام فعاليت‌ها و تنظيم و كنترل عملكرد را بر عهده داشته باشد.
• واحدهاي اجرايي مسئول كنترل عملكرد، مديريت و تخصيص منابع بايد پاسخگويي را نيز مورد نظر قرار دهند، به گونه‌اي كه موجب افزايش كارآيي و اثربخشي فعاليتها شود.

مرحله هفتم: استفاده از نتايج ارزشيابي در پشتيباني نظام مديريت نتيجه – محور

1 – مزاياي ارزشيابي

• كمك به تصميم‌گيري در زمينه تخصيص منابع- اطلاعات ارزشيابي مي‌تواند مديران را نسبت به ميزان موفقيت سياستها برنامه‌ها بر اساس نتايج آنها آگاه سازد و ماخذي براي تخصيص منابع قرار گيرد. همچنين، اطلاعات ارزشيابي به تصميم‌گيري در زمينه توسعه، طراحي مجدد و يا حتي حذف كار كمك مي‌نمايد.
• كمك به تفكر مجدد نسبت به دلايل بروز مشكلات- به طور معمول مداخله‌هاي سياست‌ها و برنامه‌ها به نظر نمي‌رسد تاثير شايان توجهي بر مشكلات موجود داشته باشد. دليل اين امر مي‌‌تواند ضعف در طراحي و يا در اجرا باشد و يا اينكه اصولاً مسئله كاملاً متفاوت از آن چيزي باشد كه در ابتدا تصور مي‌شد. اطلاعات ارزشيابي نياز آزمون مجدد دلايل اوليه ايجاد يك مشكل و گزينه‌هاي مختلف براي حل آن را مطرح مي‌سازد.
• تشخيص مشكلات بالقوه – اطلاعات ارزشيابي به تشخيص مشكلاتي كه هنوز جدي نشده‌اند ولي امكان تشديد آنها وجود دارد كمك مي‌كند. مشكلاتي مانند روند افزايشي دانش‌آموزان مردودي و يا افزايش روند اعتياد در جوانان.
• كمك به اتخاذ تصميم در مورد گزينه‌هاي مختلف- دولتها غالباً براي حل مشكلات استراتژي‌هاي مختلفي را مورد آزمون قرار مي‌دهند. براي مثال، براي رفع مشكل بيكاري جوانان دولت ممكن است از برنامه‌هاي دورن مدرسه، برنامه‌هاي خاص كارآموزي در بخش خصوصي، دادن ضمانت به كارفرمايان و نظاير آن استفاده كند. اگر هر يك از اين گزينه‌ها مدتي به اجرا درآيد، تشخيص اينكه كداميك در حل مشكل موثر مي‌باشند آسانتر است.
• كمك به اصلاح و نوآوري بخش عمومي- اطلاعات ارزشيابي دلايلي را در خصوص كارآيي تلاشهاي دولت براي اصلاحات فراهم مي‌كند. براي مثال، ارائه دلايلي چون، اصلاحات مدرسه در حال انجام است، فساد در حال كاهش است و يا اينكه روستاييان تحت پوشش خدمات بهداشتي قرار گرفته‌اند، به اعتبار دولت نزد جامعه مي‌افزايد و انگيزه دولت را بر ادامه اصلاحات افزايش مي‌دهد.
• كمك به رسيدن به تفاهم نسبت به علل ايجاد مسائل و چگونگي حل آنها – تعريف مسئله بايد قبل از انجام هر گونه كوششي براي حل آن انجام گيرد. اطلاعات ارزشيابي ابزار مطلوبي را براي درك عوامل علت و معلولي و همچنين تاثير اقدامات اصلاحي گذشته فراهم مي‌آورد. مجموعه اين اطلاعات به ايجاد تفاهم بين مقامات مسئول دولتي و مخاطبين و شهروندان در خصوص دلايل ايجاد مشكلات و چگونگي رفع آنها كمك مي‌نمايد.

2- زمان مناسب ارزشيابي

اطلاعات ارزشيابي در تمامي مراحل مديريت برنامه‌ها و سياست‌ها مناسب و مفيد است و به طور كلي هر زماني كه موضوعاتي وجود دارد كه اطلاعات ارزشيابي مي‌تواند مفيد واقع شود، زماني است كه اين اطلاعات بايد جمع‌آوري شود. با اين وجود به صورت متعارف در چهار زمينه تهيه اطلاعات ارزشيابي ضروري است: (1) براي بررسي عملكرد سياست‌ها و برنامه‌ها با هدف‌هاي پيش‌بيني شده، (2) براي بررسي ميزان اثربخشي طراحي و اجرا در عملكرد، (3) براي ارزشيابي تخصيص منابع و (4) بررسي نتايج متفاوت حاصل از يك برنامه يا سياست.

3- انواع ارزشيابي

براي پاسخ به سوالات مختلف، شيوه‌اي متفاوتي در ارزشيابي ممكن است مناسب باشد و يك نوع ارزشيابي پاسخگوي همه سوالات نمي‌تواند باشد. مديران بايد بدانند به طور دقيق چه چيزي از ارزشيابي مي‌خواهند. از طرفي مسئولين انجام ارزشيابي هم بايد بدانند مديران چه اطلاعاتي را نياز دارند. به طور كلي شش نوع ارزشيابي وجود دارد:

• “ارزشيابي عملكرد زنجيره عمليات” – اين ارزشيابي براي تعيين الگوي علّي (سببي) نحوه اجراي برنامه‌ها و يا سياستها مورد استفاده قرار مي‌گيرد. الگوي علّي مزبور چگونگي ارتباط بين انجام فعاليتها، استفاده از منابع و بكار بردن سياستها در ايجاد تغييرات مطلوب در شرايط موجود را بيان مي‌كند. ارزشيابي نيز امكانپذيري دستيابي به تغييرات مورد نظر را با توجه به تجربيات و تحقيقات گذشته مشخص مي‌سازد.
• “ارزشيابي قبل از اجرا” – اين ارزشيابي 3 شرط اساسي يا استانداردي كه قبل از حركت مديران به سوي اجرا بايد محقق شود را كنترل و مشخص مي‌سازد. اين 3 شرط عبارتند از: آيا هدفها به خوبي تعريف شده‌اند به نحوي كه عملكردها قابل اندازه‌گيري و مقايسه باشند؟ آيا برنامه اجرايي مشخصي كه بتوان آن را از برنامه‌اي اجرايي ضعيف مجزا كرد وجود دارد؟ و آيا منطق استفاده از منابع به اندازه كافي روشن و متناسب نيازهاي دستيابي به عملكرد مورد نظر مي‌باشد؟
• “ارزشيابي حين اجرا” – در اين نوع ارزشيابي به جزئيات عمليات اجرايي پرداخته مي‌شود. تشابه زيادي بين اين ارزشيابي با تنظيم و كنترل وجود دارد. در ارزشيابي اجرا، عملكردهاي پيش‌بيني نشده، مانند پشتيباني سياسي، آمادگي نهادي براي تغيير و اعتماد به مديريت براي هدايت موفق به سوي اصلاحات مورد بررسي قرار مي‌گيرد. همچنين آگاهي يافتن از اينكه عمليات اجرايي در مسير درستي انجام مي‌گيرد، مبناي مناسبي براي انجام اقدامات احتمالي اصلاحي فراهم مي‌آورد.
• “ارزيابي سريع” – اين ارزشيابي رويكردي چند روشي است كه از روشهاي متعدد جمع‌آوري اطلاعات استفاده مي‌كند. هدف از اين ارزشيابي فراهم كردن اطلاعات به موقع و مناسب براي تصميم‌گيران در خصوص مسائلي است كه در اجراي برنامه‌ها با آنها روبرو هستند. پنج نوع روش در اين زمينه وجود دارد. (1) مصاحبه با افراد مطلع كليدي، (2) مصاحبه گروهي، (3) مصاحبه با افراد مختلف، (4) مشاهده مستقيم سازمان يافته و (5) انجام بررسيهاي خاص
• “مطالعات جامع موردي” – از اين روش زماني استفاده مي‌شود كه مديران به اطلاعات عميقي در خصوص چگونگي عملكرد برنامه‌ها يا سياستهاي نياز داشته باشند.
• “ارزشيابي تلفيقي” اگر در مورد يك موضوع خاص ارزشيابي‌هاي متفاوتي انجام گرفته باشد، ارزشيابي تلفيقي معياري را براي نگاه سيستمي به ارزشيابي‌هاي موجود بدست مي‌دهد و در واقع معياري براي حصول اطمينان از ارزشيابي‌هاي انجام شده است.

مرحله هشتم: گزارش يافته‌ها

گزارشات كنترل و ارزشيابي نقش‌هاي مهمي را مي‌تواند ايفا مي‌كند و اطلاعات توليد شده در اين نظام موارد استفاده زيادي دارند از جمله:

• براي نشان داده ميزان پاسخگويي دولت – براي اداي تعهد سياسي – شهروندان و ساير مخاطبين
• براي متقاعد ساختن – استفاده از يافته‌ها به عنوان مدرك
• براي آموختن – گزارش يافته‌ها به منظور يادگيري سازماني
• براي تحقيق و بررسي – مشاهده آنچه كه انجام مي‌پذيرد، كارهايي كه انجام نمي‌گيرد و دلايل آن.
• براي مستندسازي – تقويم و ايجاد يك حافظه نهادي
• براي مشاركت – درگير كردن مردم در يك فرآيند مشاركت
• جلب پشتيباني – ارائه نتايج به منظور جلب حمايت و پشتيباني مردم
• ارتقاي دانش و آگاهي – گزارش نتايج براي افزايش درك مردم از پروژه‌ها، برنامه‌ها و سياست‌ها

اگر چه گزارش‌هاي ارزشيابي براي منظورهاي زيادي مي‌تواند مفيد واقع شود. ليكن مصرف اصل آن پيغام رساني و آگاهي مخاطبين از يافته‌ها و نتايج و تفسير و ارزشيابي آنها است. تهيه و ارائه اين يافته‌ها بايد با توجه به پنج ؟؟؟ : (1) چه كسي اطلاعات را دريافت مي‌كند؟ (2) به چه شكلي دريافت مي‌كند؟، (3) چه زماني دريافت مي‌كند؟، (4) چه كسي گزارش را تهيه مي‌كند؟، (5) چه كسي گزارش را تحويل مي‌دهد؟ انجام گيرد.

مرحله نهم : استفاده از يافته‌ها

استفاده از يافته‌هاي ارزشيابي براي اصلاح و بهبود عملكرد هدف اصلي ايجاد نظام كنترل و ارزشيابي نتيجه محور است بحث اصلي اين نظام صرفاً توليد مستمر اطلاعات مربوط به نتايج نيست. منظور اصلي، ارائه اطلاعات به استفاده‌كنندگان مناسب در زمان مناسب است تا بتوان از اين اطلاعات در ارتقاي نحوه مديريت سازمان بهره گرفت. مهمترين موارد استفاده از يافته‌ها نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج به شرح زير مي‌باشد:

1-    پاسخ به مسئولين و نياز جامعه

2-    كمك به تدوين و توجيه درخواست‌هاي بودجه‌اي

3-    كمك به ا تخاذ تصميم در زمينه تخصيص منابع

4-    انجام آزمون‌هاي عميق در زمينه مشكلات موجود در عملكرد و اصلاحات مورد نياز

5-    برانگيختن كاركنان به تداوم روند برنامه اصلاحات

6-    تنظيم و كنترل عملكرد طرف‌هاي قرارداد

7-    فراهم كردن اطلاعات خاص براي ارزشيابي دقيق برنامه‌ها

8-    پشتيباني و حمايت برنامه‌هاي راهبردي و ساير برنامه‌هاي بلند مدت از طريق فراهم كردن اطلاعات پايه و اصلاح روند

9-    كمك به ارائه خدمات با كارآيي بيشتر

10-برقراري ارتباط نزديكتر با عموم براي جلب اعتماد بيشتر

مرحله دهم: پايدارسازي نظام ارزشيابي و كنترل مبتني بر نتايج ارزشيابي در درون سازمان

پايدار سازي نظام ارزشيابي و كنترل شش بعد اساسي دارد كه هر يك از اين ابعاد نياز به توجه و دقت مستمر دارند.

1-     تقاضا – منظور نيازهاي ساختاري مانند قوانين و مقررات داخلي و بين‌المللي است كه اجراي نظام ارزشيابي و كنترل را ايجاب كند.

2-     مسئوليت‌ها و نقش‌هاي مشخص – مسئوليت سازمانها و افراد مسئول جمع‌آوري، تحليل و گزارشگر اطلاعات عملكرد بايد به طور كامل و آشكار تعريف شده باشد.

3-     اطلاعات قابل اعتماد و معتبر – اطلاعات توليد شده در نظام ارزشيابي و كنترل بايد شفاف بوده و مورد ارزيابي مستقل قرار گيرد. اگر اطلاعات عملكرد دولت محرمانه نگهداشته شده و از انتشار آنها جلوگيري شود نظام كارآيي لازم را نخواهد داشت. براي كنترل مجدد نظام بهتر است بررسي‌هاي مستقل موردي در خصوص اطلاعات جمع‌آوري شده توسط واحدهاي حسابرسي دولت، مجلس و يا مجامع علمي مستقل براي آزمون ميزان اعتبار آنها انجام گيرد.

4-     پاسخگويي- هيچ بخشي از دولت نبايد از دادن پاسخ به مردم معاف باشد. شهرداري‌ها و سازمانهاي غيردولتي مي‌توانند نقش مهمي در ارتقاي شفافيت و پاسخگويي داشته باشند. در بعضي از كشورها (مانند بنگلادش) جمع آوري اطلاعات در خصوص عملكرد بعضي از بخشهاي دولتي توسط سازمان غيردولتي انجام مي‌گيرد.

5-     توان و ظرفيت – براي پايداري نظام به مهارتهاي در سطح بالاي فني نياز است. تعيين اهداف راهبردي و توسعه سازماني نيز نيازمند مهارتهاي مديريتي خاص است. نظام‌هاي جمع‌آوري اطلاعات و داده‌ها بايد به طور مرتب نوسازي شود.

6-     انگيزه‌ها – براي استفاده از نتايج عملكرد انگيزه كافي بايد وجود داشته باشد. اين نكته بدين معني است كه موفقيت‌ها بايد اعلام و مورد تشويق قرار گيرد، به مشكلات توجه شود، پيغام‌دهندگان تنبيه نشوند و به آموزش سازماني ارج نهاده شود. از نظام ناكارآ و فاسد نمي‌توان انتظار توليد اطلاعات با كيفيت و قابل اعتماد داشت. براي پايداري نظام كنترل و ارزشيابي بايد انگيزه‌هاي لازم براي ايجاد تحرك لازم در مديران و مخاطبين دولت ايجاد كرد.

 

و- نظام چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي بودجه[51](MTEF)

چارچوب ميان‌مدت هزينه‌هاي دولتي، يك فرآيند تدوين برنامه و بودجه است كه در قالب آن هيئت دولت و دستگاه‌هاي اجرايي با حفظ قراردادهاي معتبري براي تخصيص منابع به اولويت‌هاي موردنظر منعقد مي‌سازند. اين فرآيند دو هدف اصلي دارد: اولين هدف تعيين اهداف كمي مالي و دومين هدف تخصيص منابع راهبردي در قالب هدف‌هاي كمي ياد شده است.

“تخصيص منابع به اولويتهاي راهبردي” نيازمند تعيين اولويتهاي عمومي دولت و همچنين اولويتهاي هريك وزارتخانه‌ها است. براي اين شفافيت لازم است، اولويتهاي دولت در بودجه منعكس شود در حالي كه در زمينه اولويتها بخش (وزارتخانه‌ها) ذكر آنها در برنامه‌هاي بخشي كافي است.

فرآيند تعيين اهداف كمي از دو فرآيند مجزا تشكيل شده است: (1) تهيه گزارش اقتصادي و مالي به وسيله دستگاه‌هاي اجرايي و (2) تعيين هدف‌هاي كمي به وسيله دولت، نتايج اين دو فرآيند در دو گزارش مجزا براي اطلاع عموم منتشر مي‌شود.

چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي موجود از چهار فرآيند زير تشكيل مي‌شود كه مسئولين انجام آن و گزارشاتي كه بايد تهيه شود به شرح زير مي‌باشد:

عنوان فعاليت	مسئول انجام فعاليت	عنوان سند
1- تهيه گزارش اقتصادي و مالي 2- بخشنامه سياست‌هاي بودجه 3- برنامه‌هاي بخشي و سياستهاي بخشي دولت 4- سند بودجه	دستگاه‌هاي اجرايي دولت دستگاه‌هاي اجرايي- دولت دستگاه‌هاي اجرايي	گزارش اقتصادي و مالي بخشنامه سياستهاي بودجه برنامه‌هاي بخشي بودجه

“تهيه گزارش اقتصادي و مالي” را مي‌توان شروع سيكل تهيه بودجه تلقي كرد. اين گزارش راهنماي بحث‌هاي دولت و دستگاه‌هاي اجرايي است. سازمان برنامه‌ريزي، واحد مسئول بودجه و خزانه‌داري نقش اساسي را در تهيه اين گزارش دارند. در اين گزارش تصويري از شاخصهاي مالي و اقتصادي نيز ارايه مي‌شود. دوره زماني اين تصوير يكي از نكات اساسي است كه بايد در مورد آن اتخاذ تصميم شود. معمولاً به ميزان تجربه كشور در اجراي MTEF، اين دوره زماني مي‌تواند طولاني‌تر باشد. همچنين اين گزارش بايد اطلاعاتي را در زمينه آثار تغييرات سياستي دولت در بر داشته باشد. اطلاعات مربوط به بخش خصوصي نيز بايد در حد امكان در اين گزارش منظور شود.

گزارش اقتصادي و مالي ساز و كار مناسبي براي پرسش و پاسخ در زمينه عملكرد دولت ايجاد مي‌نمايد و يك فرهنگ پاسخگويي و شفافيت ايجاد مي‌نمايد. در نظام MTEF، شفافيت و پاسخگويي عوامل اصلي موفقيت فرآيند به شمار مي‌آيند. گزارش اقتصادي و مالي پس از طرح در دولت بايد براي اطلاع عموم انتشار يابد.

دومين زير مجموعه MTEF تهيه “گزارش راهبرد مالي” و “بخشنامه سياستهاي بودجه‌اي” توسط دولت است. يكي از ويژگيهاي نظام MTEF اين است كه جريان رهنمودهاي راهبردي از بالا به پايين و جريان پيشنهادهاي هزينه‌اي از پايين به بالا است. بخشنامه سياستهاي بودجه در واقع سند راهبردي تخصيص منابع بودجه است. ماخذ اين سند برنامه دولت است و اين برنامه بخشي از MTEF محسوب مي‌شود.

پس از بررسي گزارش اقتصادي و مالي و برنامه دولت، دولت هدف‌ها و سياستهاي بلندمدت كلان اقتصادي و مالي را تعيين مي‌كند. شكل تفصيلي اين هدف‌ها نيز در دوره‌هاي كوتاه مدت‌تر مشخص مي‌شود. دولت با كمك سازمان برنامه‌ريزي نسبت به برآورد شاخص‌هايي چون رشد، تورم، نرخ سود، نرخ ارز و بدهي دولت اقدام و نتيجه را در گزارش راهبردي مالي منعكس مي‌كند، انتشار اين گزارش به فرهنگ‌سازي در زمينه پاسخگويي و شفافيت كمك مي‌كند.

براي موفقيت نظام MTEF هرگونه اطلاعات و يافته‌هاي جديد بايد به تدريج به چارچوب اضافه شود و يا در ارايه اطلاعات جديد گزينه‌هاي جديدي فراهم گردد. اين اقدام به دولت امكان مي‌دهد تا اولويتها را براساس آخرين اطلاعات مورد بازبيني قرار دهد.

پس از تعيين هدف‌هاي كمي مالي فرآيند تخصيص منابع آغاز مي‌شود. در اين مرحله دولت با تقاضاهاي دستگاه اجرايي براي افزايش اعتبار مواجه است. دولت اين پيشنهادها را در چارچوب اولويتهاي تعيين شده مورد بررسي قرار مي‌دهد و براساس مباحث انجام شده در دولت بخشنامه سياستهاي بودجه‌اي تهيه و به دستگاه‌هاي اجرايي ابلاغ مي‌شود. اين بخشنامه چارچوب اصلي را كه در قالب آن پيشنهادهاي نهايي بودجه بايد تنظيم شود تعيين مي‌كند. سقف اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي نيز در اين بخشنامه مشخص مي‌شود. تعيين اين سقف يكي از تصميمات بسيار مهمي است كه در دولت اتخاذ مي‌شود. اگر سقف‌هاي تعيين شده، سخت و غيرقابل انعطاف باشد ممكن است به جاي تخصيص راهبردي منابع به مديريت پول در دستگاه‌هاي اجرايي منجر شود. اگرچه اين عوامل هر دو مورد نياز مي‌باشند، ولي استقرار يك فرهنگ اولويت‌گذاري راهبردي در دستگاه‌هاي اجرايي مزاياي زيادي مانند برنامه‌ريزي، اندازه‌گيري عملكرد، پاسخگويي و شفافيت مي‌تواند داشته باشد. سقف‌هاي قابل انعطاف مي‌تواند به تحقق هدف MTEF را در زمينه استقرار نظام مديريت راهبردي و ايجاد تخصيص منابع به صورت رقابتي فراهم نمايد.

دستگاه‌هاي اجرايي بودجه پيشنهادي خود را به دولت ارايه و دور مذاكرات براي تعيين اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي آغاز مي‌گردد. در دولت با توجه به اولويت‌هاي تعيين شده و همچنين اهميت برنامه‌هاي بخشي نسبت به تعيين بودجه هر دستگاه اقدام مي‌شود.

آخرين مرحله فرآيند MTEF تهيه سند بودجه است. در اين سند بودجه دستگاه‌هاي اجرايي مختلف تلفيق مي‌شود، و با تهيه چارچوب نهايي تخصص اعتبارات و گزارش سياستهاي راهبردي دور تهيه بودجه به پايان مي‌رسد و سند نهايي براي تصويب به مجلس ارايه مي‌شود.

      

 

 

 

 

 

مقايسهنظام بودجه ريزي كشورهاي منتخب
كشور	روشبودجه‌ريزي		مسئولتهيه بودجه	ويژگيهاي اساسي				روشحسابداري
بوليوي	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	سالانه،متمركز،بالا به پايين، غير مبتني بر برنامه، فاقد شفافيت، محمل قانوني محكم ولينبودتمكين				نقديكامل
غنا	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	3 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، فاقد شفافيت				نقديكامل
كامبوج	بودجهريزي عملياتي		وزارتاقتصادو دارايي	3 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، اجراي موفق در بخشهاي آموزش وبهداشت				نقديكامل
تانزانيا	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	3 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، فاقد شفافيت				نقديكامل
اوگاندا	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي،برنامهريزي و توسعه اقتصادي	3 سالانه،غير متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه				نقديكامل
شيلي	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	3 سالانه،متمركز، بالا به پايين، غير مبتني بر برنامه، شفافيت زياد، محمل قانونيجامع				نقديكامل
برزيل	بودجهريزي عملياتي		وزارتبرنامهريزي، بودجه و مديريت	مبتنيبربرنامه 4 ساله، متمركز، بالا به پايين، شفافيت خوب				نقديكامل
آفريقاي‌جنوبي	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	4 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت خوب				نقديكامل
مالزي	بودجهريزي عملياتي		وزارتاقتصادو دارايي	3 سالانه،نيمه متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت خوب، اجراي موفقدربخشهاي بهداشت و آموزش				نقديكامل
سنگاپور	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	5 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت خوب				نقديكامل
آمريكا	بودجهريزي عملياتي		دفترمديريتو بودجه	3 سالانه،غير متمركز، بالا يه پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت درسطح بالا، چارچوبقانونيجامع و لي سطح تمكين در سطح پايين				نقديبهاستثناي دادو ستدهاي خاص
دانمارك	بودجهريزي عملياتي		وزارتدارايي	4سالاتهبراساسپيمانهاي مديريتي، غير متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيتدرسطح بالا، محمل قانوني جامع				تعهديكامل
انگليس	بودجهريزي عملياتي		وزيرخزانهداري	3 سالانه،غير متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت در سطح بالا، محملقانونيجامع				تعهديكامل
استراليا	بودجهريزي عملياتي		وزارتداراييو امور اداري	3 سالانه،غير متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت در سطح بالا، محملقانونيجامع				تعهديكامل
كرهجنوبي	بودجهريزي عملياتي		وزارتبرنامهريزي و بودجه	5 سالانه،متمركز، بالا به پايين، مبتني بر برنامه، شفافيت در سطح پايين، محملقانونيجامع				نقديكامل

[1] – Naomi Caiden and Aaron Wildavsky, “Planning in Poor countries”, John Wiley and Sons, New York, 1974.

[2]- با توجه به اين كه تفكيك فوق برخي از اصول متعارف بودجه را زير سوال برده است، و ضمناً توجه بودجه‌ريزان بيشتر معطوف به آثار اقتصادي استقراض بر اقتصاد شده است، در سالهاي اخير اين روش در برخي از كشورها شامل: هند، سوئد و انگليس منسوخ شده است. هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌اي در حال حاضر از طريق مجموع دريافتهاي دولت (شامل استقراض) تأمين مي‌شود. اعتقاد متخصصين ماليه عمومي اين است كه داشتن دو بودجه جداگانه جاري و سرمايه‌اي موجب اختلال در امر تصميم‌گيري خواهد شد. (A. Premchand 19)

[3] – Performance Budgeting

[4] – Efficiency

[5] – Effectiveness

[6] – First Hoover Commission

[7] -Behavioralists

[8] -Plowden Committee

[9] – Glassco Commission

[10] – Planning, Programming and Budgeting

[11] – David Novik

[12] – Rand Corporation

[13] – Charles J.Hitch

[14] – National Performance Review, (NPR)

[15] – Rebert D.Lee, Jr. and Ronald Johnson, “Public Budgeting System, 6^th ediction” Aspen Publisher’s Inc. 1998-pp. 109-112.

[16] – Zero – Base Budgeting

[17] – A. Premchand, “Government Budgeting and Expenditure Control, theory and Practice”, IMF, 1983 pp. 334-336.

[18] -Richard and Pegy musgrave, “Public Finance in Theory and Practice”.

[19] – Open – end Budgeting

[20] – Full Employment Budget

[21] – Structural Budget

3- Cyclical Neutral Budget

[23] – Envelope Budgeting

[24] – Management By Objective

[25] – Decision Packages

[26] – Robert D.Lee Jr. and Ronald Johnson, “Public Budgeting systems”, Aspen Publishers Inc. 1998, pp. 113-114.

[27] – Organizational Humanism

[28] – Dauglas Mc Gregor

[29] – A. Wildavsky, “The Politics of the Budgeting Process’.p.176

[30] – Normative Theories

[31] – A. Wildavsky, “Politics Implicatims of Budgetary Reforms” pp.183-190

[32] – Anthony Dawns, “An Economic Theory of Democracy” p.52

[33] – Stev Allen G.Koven.’Ideological Budgeting’. Chapter5

[34] – Alen Schick, “Incremental Budgeting in Decremental Age’,Newyork, St, Martin Press,1989, Page291

A Wildavsky, ‘Political Implications of Budgetary Reforms’.pp.183-190

[35] – David Stockman, ‘The Triumph of Politics’, NewYork: Harper and Row,1986

[36] – Magic Asterisk

[37] – Tip Oneil

[38] – Robert Mitchel

[39] – Tiebout,1967

[40] – Musgrave,1969

[41] – Oates

[42] – Prud’Homme,1995

[43]- Tanzi,1996

[44]- در اين مقايسات كل هزينه‌هاي دولت (General Government expenditure) جمع هزينه انجام گرفته در ايالات (State Government Expenditure) هزينه انجام شده در نواحي (Local Government Expenditure) و هزينه هاي دولت مركزي (Central Government Expenditure) مي باشد.

[45] -New Manageralism

[46]– Premchand

[47] – Premchand, Issues on Directions in Public Expenditure Management. IMF, Nov. 1996, P.31

[48] -Build, Operate and Transfer

[49] – Performance- Based Budgeting

[50] – Results – Based Monitoring and Evaluation System.

[51] – Medium Term Expenditure Framework (MTEF)