فساد اداری

موضوع : فساد اداری

تهیه کنندگان : مینا عرب دشتی ، مروارید فخاری

«خواستار فساد و تباهی بر روی زمین مباش که خدا تبهکاران را دوست نمی دارد.»

«سوره قصص آیه ۲۸»

مقدمه:

فساد مسأله‌ای است که در تمام ادوار گریبانگر دستگاه‌ها و سازمانها بوده و هسته اندیشه بسیاری از دانشمندان و متفکران سیاسی را تشکیل می‌داده است. فساد اداری نیز به عنوان یکی از عمومی‌ترین اشکال فساد پدیده‌ای است که مرزهای زمان و مکان را در نوردیده و با این ویژگی نه به زمان خاصی تعلق دارد و نه مربوط به جامعه خاصی می‌شود.

در واقع می‌توان گفت فساد اداری پدیده‌ای همزاد حکومت است. یعنی از زمانی که فعالیتهای بشر شکل سازمان یافته ومنسجمی به خود گرفت از همان زمان فساد اداری نیز همچون جزء لاینفکی از متن سازمان ظهور کرده است.بنابراین می‌توان فساد را فرزند ناخواسته سازمان تلقی کرد که درنتیجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نیز به مناسب تعامل میان سازمان و محیط آن به وجود آمده است.

فساد اداری بخش از مجموعه مسایلی است که سازمانها در دوره عمر خود به ناگزیر آن را تجربه می‌کنند. این مجموعه مسایل به معظلاتی اشاره دار دکه به طور عمده ریشه‌های آن در خارج از سازمان قرار داشته ولی آثار آن سازمانها را متأثر می‌سازد. این معضلات به عنوان چالشهایی که همواره پیش‌ روی مدیران هستند تلقی می‌شوند که به دلیل عدم کنترل سازمان بر علل پیدایی آنها، طبیعتاً کنترل آنها نیز بسیار دشوار است؛ به عنوان مثال فساد اداری تا حد زیادی از نظامهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی تأثیر می‌پذیرد؛برای مثال بالا بودن نرخ بیکاری، میزان سلطه روابط غیر رسمی و سنتی بر ارتباطات میان افراد، میزان بلوغ نظام سیاسی و… برحجم فساد اداری یک جامعه تاثیر مستقیم می‌گذارد از طرفی فساد اداری به طور مستقیم بر کارایی نظام اداری، مشروعیت نظام سیاسی و مطلوبیت نظام فرهنگی واجتماعی اثرات نابهنجاری خواهد گذارد که این تعامل باعث ایجاد دوری باطل ومارپیچی نزولی می‌شود که در نهایت جامعه رابه افول خواهد کشاند؛ از این رو باید با پدیده‌هایی از جنس فساد اداری که ریشه در زمینه‌های گوناگونی دارند، بانگرشی سیستمی روبه‌رو شد و به تدوین راه‌حلهای جامع اندیشید

فساد اداری: تعاریف و مفاهیم

به دلیل تنوع رفتارهای غیرقانونی و قانونی که جزو فساد اداری به حساب می آیند، تعاریف گوناگونی از فساد اداری شده است:

ریشه فساد فعل لاتین (RUMPER )به معنای شکستن است،بنابر این در فساد چیزی می شکند یا نقض میشود.که آن ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه قانونی و غالبا مقررات اداری باشد.[*]

تعریف قانونی فساد اداری: استفاده از موقعیت و قدرت دولتی برای رسیدن به منافع شخصی (حاجیانی، ۱۳۸۹).

تعریف فساد بر مبنای افکار عمومی جامع: هر گونه اقدامی که از دید مردم یک جامعه غیراخلاقی و مضر باشد. به دلیل تفاوت در دیدگاههای مردم، هیمر (۱۳۸۸) فساد اداری را به سه گونه تقسیم می کند: فساد اداری سیاه، خاکستری و سفید

تعریف فساد بر اساس منافع عمومی: فسادی که هم به منافع عمومی لطمه بزند و هم هدف از انجام آن رساندن فایده به عامل یا شخص ثالثی که عامل را برای انجام این اقدام اجیر کرده است باشد (حبیبی، ۱۳۷۵). روگو و لاسول (۱۳۸۹) بیان می نمایند که یک دستگاه فاسد در تمام نظام اجتماعی اختلال ایجاد می کند. فردریچ (۱۳۸۹) نیز مدعی است که هرجا صاحب قدرتی که مسئول اداره سازمانی است و بر اثر دریافت رشوه ای نقدی یا غیرنقدی اغوا شود و به انجام کارهای غیرقانونی مبادرت ورزد، این فرد به منافع عمومی زیان رسانده است.

.[*] مقاله تاملی بر موضوع فساد اداری-کامران کیانی منش

تعریف فساد اداری بر اساس نقش وابستگیهای اجتماعی و خانوادگی در تصمیمات کارمندان: تانزی (۱۳۷۵) فساد را در چارچوب فرایند تصمیم گیری کارمندان و سیاست گذاران تعریف کرده و معتقد است که یک مسئول دولتی هنگامی که در اتخاذ تصمیمات اداری تحت تاثیر منافع شخصی و یا روابط و علایق خانوادگی و دوستیهای اجتماعی قرار گرفته باشد مرتکب فساد اداری شده است.

تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بین المللی از فساد: سوء استفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) (عباس زادگان، ۱۳۸۹).

–تعریف فساد از منظر لایحه ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد: هرنوع اقدام اشخاص حقوقی وحقیقی با هدف انتفاع برای خود یا دیگران که به صورت پرداخت وجه، مال یا دادن امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم ، برخلاف موازین قانونی به کارکنان دولت انجام پذیرد . این لایحه هرگونه فعالیت اقتصادی مستقیم و غیرمستقیم دستگاههای نظارتی،نظامی و انتظامی و برخی دستگاههای دیگر که در وظایف و اختیارات قانونی آنها فعا لیت اقتصادی پیش بینی نشده راممنوع و از مظاهر فساد اعلام نموده است.

چنانچه بخواهیم فساد را در قالب یک معادله ارائه دهیم این معادله بدین صورت خواهد بود:

فساد= انحصار+ قدرت پنهانکار ـ پاسخگویی و شفافیت

شاخصهای فساد اداری:

فساد اداری، مانند هر پدیده اجتماعی و اقتصادی دیگری به عوامل و فرآیندهای پیچیده بسیاری بستگی دارد .که طیف گسترده ای از مسائل روانی، اجتماعی، سیاسی ، اقتصادی ،اداری ، مدیریتی و عوامل فردی وگروهی را در برمی گیرد .همچنین مسائل حقوقی مانند انعطاف پذیری در قوانین و توصیه های آمرانه، دیدگاه های دیوان سالاری، نادیده گرفتن قوانین اداری، عدم شفافیت در وظایف واستانداردها، فقدان نظارت بر عملکردها ،دستکاری در اسناد و مدارک و غیره می باشد .از سوی دیگر بی توجهی به شایستگی نیروی انسانی و باند می تواند حس محق بودن و ضایع شدن حقوق افراد(Senior managers)بازی و گروه گرایی مدیران ارشد را در کارمندان نادیده گرفته تا به کارهای خلاف از قبیل رشوه خواری و اختلاس دست بزنند .البته تعاریفی که در بالا اشاره شد فساد فراگیر در میان کارگزاران دولتی است که موجب زیان های اجتماعی و یا تضعیف نهادهای موجود می گردد که نتیجه نهایی آن توزیع نامناسب امکانات عمومی و مصادره اموال عمومی برای استفاده های شخصی می باشد.

انواع شاخص های سنجش فساد عبارتند از:

نظرسنجی[۱]: این روش مبتنی بر نظرسنجی از مردم و گروههای مختلف درباره میزان فساد رایج در نهادها یا کل جامعه است.

درک یا تصور از فساد[۲]: در این شاخص فساد از سوی مقامات سیاسی و اداریمورد ارزیابی قرار می گیرد.

نسبت رشوه[۳]:تمایل فعالان اقتصادی به پرداخت از تقسیم میزان رشوه پرداخت شده به درآمد این اشخاص بدست می آید.

کسب و کار بین الملل[۴]:در این شاخص کشورها بر اساس میزان مبادلات بازرگانی که شامل فساد است رتبه بندی می شوند.

راهنمای بین المللی ریسک کشوری[۵]:در این شاخص دیدگاههای کارشناسان خبره، مبنای تعیین عوامل تشکیل دهنده شاخص قرار می گیرد.

گزارش رقابت پذیری جهانی[۶]:میزان پرداخت های اضافی خلاف قانون در فهالیت های اقتصادی را مشخص می کند (قربانی و صدیق محمدی، ۱۳۸۷).

انواع فساد اداری:

فساد اداری به وضعیتی در نظام اداری گفته می‌شود که در اثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وجود می‌آید و جنبه‌ای فراگیر دارد که در نهایت آن را از کارایی و اثربخشی مورد انتظار باز می‌دارد. این تخلفات که مجموعاً به فساد اداری منجر می‌شود انواع گوناگونی دارند که رایج‌ترین آنها عبارتند از:

۱ ـ فساد مالی که خود به چندین نوع تقسیم می‌شود:

ـ ارتشاء؛

ـ اختلاش؛

ـ فساد در خریدهای دولتی از بخش خصوصی؛

ـ فساد در قراردادهای مقاطعه کاری دولت با پیمانکاران؛

ـ فساد مالیاتی؛

۲ ـ استفاده شخصی از اموال دولتی؛

۳ ـ کم‌کاری، گزارش مأموریت کاذب، صرف وقت در اداره برای انجام کارهایی به غیر از وظیفه اصلی،

۴ ـ سرقت اموال عمومی از سوی کارکنان؛

۵ ـ اسراف و تبذیر؛

۶ ـ ترجیح روابط بر ضوابط؛

۷ ـ فساد در شناسایی و مبارزه با قانون شکنی؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

۸ ـ فساد در ارایه کالا و خدمات دولتی؛

۹ ـ فساد در صدور مجوز برای فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی؛

۱۰ ـ فساد استخدامی: (عدم رعایت ضوابط و معیارهای شایستگی در گزینش، انتخاب و ارتقای افراد در سازمان.)

علل ظهور و گسترش فساد اداری:

ظهور فساد اداری مستلزم وجود شرایط خاصی است و علاوه ریشه‌ها و عوامل تسهیل کننده‌ای دار دکه به‌طور خلاصه در زیر بررسی می‌شوند.

۱ ـ شرایط اساسی برای ظهور فساد اداری:

الف) تمایل: تمایل به ارتکاب تخلف در ذهن عامل آن قرار دارد. تمایل می‌تواند ناشی از عوامل متعددی باشد که درادامه بحث به آنها خواهیم پرداخت؛ اینکه این عوامل از درون فرد نشأت بگیرد یا از محیط، چندان تفاوتی در نتیجه به‌وجود نمی‌آورد.

ب) فرصت: برای مبادرت به فساد اداری باید علاوه برتمایل، فرصت مناسب نیز وجود داشته باشد. چنین فرصتی ممکن است در پی طراحی و تدابیر بلندمدت پیش بیاید و یا ناشی از تصادف باشد. چنانچه تمایل و فرصت اقدام به فساد وجود داشته باشد فساد متولد خواهد شد و در صورت مهیا بودن سایر شرایط رشد خواهد کرد.

ریشه‌های اصلی فساد اداری

الف) ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی: شاید مهمترین عوامل فساد، مسایل فرهنگی و عقیدتی باشد. فرهنگ عمومی جامعه،‌ارزشها و هنجارهای حاکم بر افراد و اجتماع و عقاید و باورهای مردم نقش محوری در این زمینه دارد. مادی‌گرایی، فردی گرایی، مصرف‌زدگی، کاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهمتر از همه ضعف ایمان ووجدان کاری از مهمترین ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی فساد اداری هستند.

ب) ریشه‌های اقتصادی: عدم ثبات اقتصادی، تورم لجام گسیخته، رکود، کاهش درآمدها و قدرت خرید مردم، عدم عدالت اقتصادی و اجتماعی، توزیع نامناسب امکانات و تسهیلات در جامعه و امثال این موارد از عمده‌ترین ریشه‌های اقتصادی فساد اداری به شمار می‌آیند.

عوامل تسهیل کننده:

الف) عوامل سیاسی: عدم استقلال کامل قوه قضائیه، نفوذ قوه مجریه بر آن و بر دستگاههای نظارت و بازرسی، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ درداخل و خارج سازمان، فساد مدیران عالی‌رتبه، جوسازی و غوغاسالاری، توصیه برای در امان ماندن مدیران مختلف از مجازاتها و تساهل و تسامح نسبت به موارد مشاهده شده از عوامل سیاسی تسهیل کننده جریان فساد تلقی می‌شوند.

ب) عوامل ادرای: تشکیلات و ساختار اداری غیرکارآمد، حجیم و نامتناسب با اهداف و وظایف، پیچیدگی قوانین و مقررات و تعداد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری، مدیران غیر مؤثر، فقدان نظام شایسته سالاری، وجود تبعیضات در استخدام، انتصاب و ارتقای افراد،نارسایی درنظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبیه و بویژه نظام نظارت و ارزشیابی، ترجیح اهداف گروهی به اهداف سازمانی و ناآگاهی ارباب رجوع به فرایندهای اداری و حقوق خود از عوامل اداری تسهیل کننده فساد اداری هستند. (نجاری، ۱۳۷۸) با توضیحی که درباره ریشه‌ها، شرایط و عوامل تسهیل کننده فساد اداری ارائه شد اینک می‌توان از عمده‌ترین علل متداول در پیدایش و گسترش فساد اداری نام برد.

۱ ـ اختلاف فاحش میان میزان درآمد کارکنان وحجم هزینه‌های آنان:

شاید یکی از شایع‌ترین علل ارتکاب تخلفات اداری عدم تکافوی درآمد کارکنان با هزینه‌های آنان باشد. در تحقیقی که در سال ۱۳۷۱ در سه وزارتخانه انجام شد، شکاف بین درآمدها و هزینه‌ها مورد سنجش قرار گرفت و در نتیجه مشخص شد که درآمد کارکنان به طور میانگین ۳/۵۰% کمتر از مخارج آنهاست. یعنی درآمد آنان فقط کفاف نیمی از مخارج آنها را می‌داد. (رفیع‌پور، ۱۳۷۷، ص ص . ۲۶۸ ـ ۲۶۷)

۲ ـ روابط خویشاوندی:

در جوامع گرم که در آنها ارزشهای سنتی بر روابط بین افراد حاکم است ( از جمله ایران و بسیاری از کشورهای در مسیر توسعه) روابط خویشاوندی یکی از علل فساد اداری را تشکیل می‌دهد. در جامعه ایران اگر فردی در یک منصب اداری قرار بگیرد؛ خویشاوندان از او توقع دارند که درتصمیمات اداری، خویشاوندی را بر ضوابط موجود ترجیح دهد و چنانچه فرد، خلاف این عمل کند، جامعه ایرانی ارزیابی مثبتی ا زاو نخواهد داشت (ادیب ۱۳۷۴،ص ۱۳۴) در چنین مواقعی نمی‌توان از کارکنان بخش عمومی انتظار داشت که به سهولت براساس ضوابط رفتار نمایند و به علاوه استقرار یک نظام بوروکراتیک سالم در این جوامع غیرممکن به نظر می‌رسد. (۱۹۹۵, Tanzi)

مفاهیم”سرمایه اجتماعی“ که توسط کلمن‌(۱۹۹۰) و نیز ”سرمایه سیاسی“ که توسط لویی(۱۹۹۶) ارائه شده بیانگر نقش روابط خویشاوندی در فساد اداری است.

سرمایه اجتماعی نوعی دارایی است که از مجموعه دیونی که افراد در مقابل یک‌دیگر دارند تشکیل می‌گردد. این دارایی حصول نتایجی را میسر می‌سازد که در صورت فقدان چنین سرمایه‌ای غیر ممکن می‌بود (تانزی، ترجمه آقایی، شماره ۱۵۰ ـ ۱۴۹). سرمایه سیاسی نیز به مجموعه دیونی اطلاق می‌شود که افرادی که در یک شبکه ارتباطی سیاسی قرار دارند، نسبت به یک‌دیگر دارا هستند. بخشی از سرمایه‌های دوگانه فوق ریشه در زمینه‌های خانوادگی افراد دارد و صاحبان این سرمایه‌ها آن را از خانواده به ارث می‌برند و بخشی از آن نیز ناشی از داد و ستدهای اجتماعی و سیاسی افراد است.

(PP.20 ـ ۳۰,۱۹۹۶,Lui)

۳ ـ وسعت دامنه دخالتهای دولت در تصدی امور:

شواهد حاکی از این واقعیتا ست که هرچه میزان تصدی گری دولت بیشتر باشد زمینه برای ظهور وشیوع فساد نیز مهیاتر خواهد شد. چنانکه گفته می‌شود: عرصه‌های بروز فساد پابه‌پای پیچیدگی دستگاه دولت که وظایف جدید نظارت و مدیریت را نیز به عهده گرفته است وسعت می‌یابد (ماکارونی، ۱۳۷۵، ص ۳۱). به عنوان یک نمونه می‌توان به اختیارات دولت در زمینه صدور مجوز برای واردات یا تولیدکالاها وخدمات پرسود اشاره نمود. تحت چنین شرایطی، کارکنانی که اختیار صدور مجوز به آنها واگذار شده فرصت گزینش افراد خاصی که قول جبران خدمات آنها را داده‌اند را به دست می‌آورند. بدین ترتیب فساد اداری اتفاق می‌افتد.(۱۹۹۸, Mauro)

۴ ـ افراط در وضع قوانین و محدود نمودن بخش خصوصی:

هنگامی که قوانین و مقررات بیش از حد نیاز وجود داشته باشد، شهروندان دچار وسوسه دور زدن آنها خواهند شد و از سوی دیگر، کارکنان فاسد نیز طوری رفتار خواهند نمو دکه ارباب رجوع بپذیرد که قوانین و مقررات موانعی هستند که روند انجام امور او را کند می‌کند و در اینجاست که درنتیجه توافقات ضمنی و سپس آشکار میان کارمندان و ارباب رجوع، فساد اداری رخ می‌دهد. کیفیت و کمیت قوانین و مقررات تا حدی درتولیدو تکثیر فساد اداری موثر است که یکی از صاحبنظران چنین می‌گوید: من گمان نمی‌کنم که بدون قوانین و مقررات دولتی، فساد بتواند به وجود بیاید.(PP.1 ـ ۶, Cheung)

۵ ـ عدم حساسیت جامعه نسبت به معیارهای اخلاقی:

درجه حساسیت جامعه به معیارها اخلاقی، یکی از عوامل تعیین کننده حجم فساد اداری در جامعه است. چنانچه سطح اخلاق عمومی بالا باشد، نخست آنکه هزینه‌های روانی و اخلاقی تخلفات اداری بیشتر خواهد بود؛ دوم خطر کشف و تنبیه و هزینه‌های ناشی از آن نیز افزایش خواهد یافت.

۶ ـ افزایش شهرنشینی:

افزایش شهرنشینی به دلیل گسترش تقاضا برای خدمات دولتی و توسعه بخش خصوصی که در پی تسریع در جریان امور خود هستند و همچنین دامن زدن به بوروکراسی و بالا بردن حجم فعالیتهای عمومی، فرصتهای ارتکاب فساد اداری را افزایش می‌دهد. (دفتر بررسیهای اقتصادی، شماره ۲۵، ص ۱۲۰)

۷ ـ دامنه فعالیتهای نظارتی و تنبیهی دولت:

اگر چه نظارت اثربخش یکی از عوامل مهم در پیشگیری از وقوع کجرویها تلقی می‌شود ولی نظارت در درون خود آبستن نوعی تعارض نیز هست؛ چرا که یکی از دلایل تمایل به فساد، شدت نظارتی است که از سوی دستگاههای نظارتی بر فعالیتهای بخش عمومی اعمال می‌شود از جمله نظارت بر صدورمجوزها، وضع جرایم در قبال تخلفات، نظارت بر خریدهای دولتی، سرمایه‌گذاریها، اعتبارات و… (جیبی، ۱۳۷۵، صص ۴۸ ـ ۴۷)

۸ ـ امنیت ناشی از فضای آلوده به فساد:

اینکه گفته میشود”فساد، فساد می‌آورد“ یکی از درست ترین عبارات موجود در ادبیات فساد است. چرا که میزان وجود فساد و مقدار فضایی که به فساد آولده شده است یکی از مناسب‌ترین زمینه‌های گسترش آن است. در یک فضای آلوده به فساد فرصتهای فساد زیاد بوده و خطر به دام افتادن نیز بسیار کم است و این به معنای سرعت یافتن فعالیتهای ناسالم از سوی کارکنان و مراجعان فساد است.

۹ ـ تساهل و تسامح نسبت به فساد:

عمده‌ترین دلایل چشم‌پوشی نسبت به فساد اداری عبارتند از:

۹-۱ ـ ترجیح برخی دولتها در زمینه ارایه فرصتهای کسب درآمد و موقعیت بهتر از طرق نامشروع به جای اعطایی امتیازات قانونی به حامیان سیاسی خود.

۹-۲ـ ناتوانی برخی دولتها در افزایش حقوق و مزایای کارکنان متخصص خود باعث می‌شود تا باچشم‌پوشی در قبال موارد تخلف، به آنها اجازه دهند تا با توسل به انواع فساد اداری وضعیت خود را بهبود بخشند و در مقابل سیستم هم بتواند از خدمات آنها همچنان استفاده نماید.

۹-۳ـ جلوگیری از بروز تفرقه و تنش در داخل هیأت حاکم در نتیجه افشای موارد فساد اداری

۹-۴ ـ حفظ مشروعیت و آبروی نظام از طریق مسکوت گذاردن مصادیق فساد اداری. (جیبی، ۱۳۷۵،صص، ۱۴۸۰ ـ ۱۴۰)

۱۰ ـ حرص و طمع و مادی گری نیز یکی از دلایل فردی ارتکاب تخلفات اداری است.

نتایج حاصل از تحقیقات سازمان مدیریت و برنامه ریزی در باره عمده ترین عوامل ترویج فساد عبارت است از:

عدم وجود شفافیت و پاسخگویی در فعالیتها ی نظام اداری
اعطای اختیارات بیش از حد، به مدیران
عدم ثبات در مدیریت
عدم وجود امنیت شغلی برای کارکنان
نارسایی و پیچیدگی و تناقض و ابهام در قوانین و مقررات اداری
عدم وجود نظام شایسته سالاری در عزل و نصب ها
ناکارآمدی و ضعف نظام ادری
بی کفایتی حرفه ای کارکنان
باند بازی
عدم وجود نظامهای صحیح انگیزشی و تشویق و تنبیه در اداره هاعمویی
ضعف دانش و تخصص مدیران
عدم اجرای مقررات و ضوابط بازدارنده و امنیتی در سازمان
وجود بسترهای مناسب برای ارتکاب جرایم و مفاسد اداری
نبود آموزش و برنامه های آگاه سازی در سازمان
ضعف کارکنان ازجهت ایمان مذهبی و باورهای دینی
انفکاک بین منافع سازمان و منافع اشخاص

تفاوت تخلفات اداری و فساد اداری

فساد اداری حالتی در نظام اداری است که در اثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وجود می‌آید و آن را از کارایی مطلوب و اثربخشی موردانتظار باز می‌دارد. در واقع، تخلفات اداری زمینه‌ساز فساد ادرای است. البته هر تخلفی باعث فساد اداری نمی‌شود، بلکه باید ویژگی‌های خاصی داشته باشدکه مهمترین آنها مکرر بودن،‌استمرار داشتن،‌نهادینه بودن، تأثیر نسبتاً زیاد در سطوح مختلف سازمانی است.طبق ماده ۸ قانون تخلفات اداری، ۳۸ مورد از مصادیق تخلفات اداری شناخته شده است که با توجه به تعاریف فساد ومفهوم حقوقی فساد اداری، بعضی از موارد تخلف از مصادیق فساد اداری محسوب می‌شود.

سطوح کلی فساد:

۱–سطح کلان،فساد یقه سفیدها یا بالا نشینان:این فساد ریشه در برتری طلبی دارد وتوسط مقامات رده بالای سیاسی و نخبگان انجام می شود.این نوع فساد در بخشهای واردات، مزایده ها و مناقصه ها ،خریدهای خارجی و داخلی کلان، بخشهای مرتبط با فروش منابع زیرزمینی و پروژه های بزرگ عمرانی رخ میدهد .

۲- سطح خرد،فساد یقه آبی ها :این فساد ریشه معیشتی داشته ومیان کارمندان رده پایین اتفاق می افتد ،مانندرشوه های عمومی و کارسازیهای غیر قانونی .

کنترل فساد کلان ،مقدم بر فساد خرد است .زیرا،بدون کنترل فساد کلان امیری به حل مشکل فساد خرد نیست.این گروه با برخودرداری از«توان توجیه»یا«حمایت»سا «امکان فرار»اصولا مصون از تعقیب می مانند.

یک محقق علوم سیاسی به نام هیدن هیمر ،فساد اداری را به سه گونه تقسیم می کند:

۱-فساد اداری سیاه:کاری که از نظر توده ها و نخحبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود. برای مثال می توان از دریافت رشوه برای نادیده گرفتن معیارهای ایمنی در احداث مسکن نام برد.

۲-فساد اداری خاکستری :کاری که از نظر اکثر نخبگان منفور است ،اما توده های مردم در مورد آن بی تفاوت اند.مثلا کوتاهی کارمندان در اجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی بر خوردار نیستند و کسی غیر ار نخبگان سیاسی به مفید بودن آنها معتقد نیست.

۳-فساد اداری سفید:کاری که ظاهرا مخالف قانون است،اما اکثر اعضای جامعه آن را آن قدر مضر و با اهمیت نمی دانند که خواستار تنبیه آن باشند.برای مثال چشم پوشی از موارد نقض مقررات که در اثر تغییرات اجتماعی و فرهنگی ،ضرورت خودر ا از دست داده اند. [*]

]*[فساد اداری، چاپ اول- انتشارات دفتر پژوهشهای فرهنگی،صفحه ۱۵تا۱۷- (۱۳۸۳)- سید محمد عباس زادگان.

درجات فساد

عالمان علم اقتصاد و متفکران و اندیشه ورزان علوم سیاسی و اجتماعی براین باورند که برای انواع آن درجاتی تعریف شده است.

۱–شروع فساد: در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته، درجات متفاوتی از فساد وجود دارد .چنانچه فساد کم باشد می توان آن را شروع فساد نام نهاد .در این مورد اگر کسی مرتکب خلافی شد به سرعت فرد مذکور یافته و جریمه و احیانا تنبیه خواهد شد .زیرا این خلاف و فساد بر خلاف جریان طبیعی امور اتفاق افتاده است .

۲–فساد زیر زمینی و سازمان یافته: فساد زیر زمینی و سازمان یافته که در بسیاری از کشورهای در حال گذار و رو به توسعه، قرار داد نا نوشته ای میان کارگزاران سیستم اداری و مراجعان که عمدتا در اینجا منظور ما سرمایه گذران و فعالان اقتصادی می باشد موجود است .در این قرارداد، مشخص است که یک سرمایه گذار بایستی برای به دست آوردن فلان مجوز چه مقدار رشوه بدهد و در برابر، چه چیزی به دست خواهد آورد .در این نوع فساد، سلسله مراتب مشخص است و نقش و سهم هریک از افراد رشوه گیرنده مشخص و مقدار رشوه نیز معلوم است.[۱]

۳-فساد سیستمی: در کشورهای در حال گذار این نوع فساد، فسادی است فراگیر که در واقع کلیه سطوح نیروی انسانی دولتی از آن در امان نیستند .و همه دستگاه ها به نحوی از انحاء در آن دخیل هستند.این نوع فساد، ناشی از مسائل سیاسی است و به راحتی مرتفع نمی گردد .زیرا کسانی که در قدرت هستند برای انتقال منافع نامشروع خود و وابستگان با استفاده از خلاء های قانونی و حتی تغییر قانون و مقررات از موقعیت اداری و دولتی خود استفاده می کنند.

تقابل فساد و توسعه سازمان های دولتی -نادر هوشمندیار،استاد دانشگاه، تحلیل گر مسایل افتصادی و مدیریت[۱]

پیامدهای فساد:

) کاهش رشد اقتصادی ۱

۲) افزایش تشریفات اداری و توسعه بوروکراسی و در پی آن افزایش هزینه مبادله

۳) افزایش قوانین و صدور آیین نامه ها و بخشنامه های متعدد و متناقض

۴) ایجاد و گسترش عدم ثبات سیاسی به جهت دامن زدن به نارضایتی عمومی و کاهش اطمینان محیطی

۵) کاهش مقبولیت و مشروعیت کارگزاران و توسعه بی اعتمادی

به طور کلی فساد از درجه مشروعیت و اثر بخشی دولتها می کاهد،ثبات و امنیت جوامع را به خطر می اندازد و ازشهای دموکراسی و اخلاقیات را مخدوش می سازد و از این طریق مانع توسعه سیاسی و اجتماعی جامعه می شود

دلایل ضرورت کنترل و مبارزه با فساد:

– فساد منابع ارزشمند اقتصادی را درون فعالیتهای غیر مولد سوق میدهد←کاهش تحقق اهداف دولت

– فساد زمان کارکنان بخش دولتی را درون فعالیتهای غیر سازنده سوق میدهد←کاهش کارایی سازمان

– فساد پدیده ای پنهان،غیرقابل محاسبه و غیردموکراتیک است←به فرآیندها و نهادهای دموکراتیک آسیب میرساند

روش های موثر کنترل فساد باید حداقل یکی از نتایج زیر را به دنبال داشته باشد:

– کاهش تقاضا برای فساد اداری

– افزایش هزینه ی ارائه خدمات فسادآمیزبرای کارکنان فاسد

– افزایش خطر کشف و دستگیری عاملان فاسد

مهمترین تأثیرات سوء فساد اداری در جامعه:

– افزایش فاصله طبقاتی

– فقدان توسعه اقتصادی کشور

رویکردهای پیشگیری از فساد:

-رویکرد علمی: شناخت چیستی پدیده فساد،چرایی بروز آن و چگونگی پیشگیری ازآن به کمک علوم رایج

۲- رویکرد تجربی: تلاش برای پیشگیری از فساد به کمک تجربه ها و تحقیقات صورت گرفته قبلی

۳- رویکرد ارزشی: استنباط و استخراج مبانی پیشگیری از فساد با مراجعه به منابع اسلامی و ملی

۴- رویکرد تطبیقی: استفاده از تجربیات دیگر کشورها سازمان های فراملی و منطقه ای و بین المللی

راهکارهای پایه ای جهت پیشگیری از فساد اداری

۱- فرهنگ سازی نیروی انسانی و آموزش کارکنان؛

الف) اقداماتی که تقاضای شهروندان را برای خدمات آمیخته با فساد اداری کاهش دهد:

– مقررات زدایی

– خصوصی سازی

– بالا بردن سطح آگاهی های عمومی

ب) اقداماتی که عرضه فساد اداری را از سوی کارکنان کاهش دهد:

-احیای اخلاقی

-اصلاح نظام اداری

-جلوگیری از فساد استخدامی

– افزایش حقوق و مزایای کارکنان

– سیاست زدایی از نظام اداری

– نظارت عمومی بر دستگاههای دولتی

– تشکیل سازمانهای مستقل مبارزه با فساد

ج) اقداماتی که عرضه و تقاضای فساد را با هم کاهش دهد:

– تشویق کارکنان و شهروندان به ارسال اطلاعات و افشاگری

-آزادی مطبوعات

۲-اصلاح نظام اداری و عملیاتی و مکانیزه کردن آن(استفاده از فناوری اطلاعات)؛

نقش کلیدی فناوری اطلاعات در کاهش فساد اداری

دشمن اصلی فساد شفافیت است.یک استراتژی ضد فساد که شفافیت مدیریت دولتی را تقویت نکند،محکوم به شکست است.

توسل به فناوری اطلاعات موجب:

– جایگزینی اینترنت و ابزارهای اطلاعاتی به جای تصمیم های غیر شفاف و دلبخواهی

– شفاف سازی امور مالی و تدارکات در سازمانهای دولتی

– خشکاندن ریشه فساد اداری با قطع رابطه شهروندان با متصدیان امور در بخش دولتی

– جمع آوری اطلاعات به دست آمده از منابع مختلف به صورتی منسجم و یکپارچه

– کمک به برنامه ریزی و تصمیم گیری سریع وآسان

– امکان تهیه گزارشات مقایسه ای

◄با این حال باز هم در بعضی موارد شاهد ورود فساد به سیستم رایانه ای هستیم زیرا مدیریت فساد اداری در بخش دولتی تا حد زیادی مبتنی بر تصمیم های دولت و عوامل سازمانی و محیطی است و فناوری اطلاعات نمیتواند فی نفسه فساد را کاهش دهد، بلکه در برخی موارد خود به عامل اصلی فساد اداری تبدیل میشود.

در نتیجه مدیران به فنون و ابزار کمکی نیاز دارند که یکی از این مدلهای کمکی مدلی است که در قرن ۱۹ به وسیله «بنتهام»تحت عنوان «زندان تمام دید» مطرح شد.

زندان تمام دید:

نوعی فناوری است که ضمن تجلی خود در فناوری اطلاعات، به مدیر اجازه میدهد فعالیت زندان و زندانیان را تحت نظارت کامل داشته باشد.

بر این اساس فناوری اطلاعات به مدیران اجازه میدهد همه فعالیتهای پنهان و آشکار کارکنان خود را تحت نظر داشته باشد و به این ترتیب فساد را کنترل کند.

۳- انتخاب نیروی انسانی براساس نظر کمیته فنی و تخصصی

۴- پی ریزی یک سیستم مدیریت اقتصادی سالم و بازارمحور

۵- تشکیل میزگردهای فنی و تخصصی در تقابل با فساد و توسعه مدیریت اقتصادی

روش های مبارزه با فساد اداری

علیرغم وجود این ایده بدبینانه که فساد جزء اجتناب ناپذیر حیات اداری است، تجربیات جهانی نشان داده با اقدامات جامع می توان فساد را به پدیده اجتناب پذیر تبدیل ساخت. آژانس توسعه بین المللی آمریکا[۷](۱۳۸۸) در ارتباط با مبارزه با فساد اداری از دو رویکرد بازدارنده[۸] و اجبار[۹] نام می برد و در عین حال راه حل اساسی کنترل و حل مسئله فساد را اتخاذ رویکرد جامع با استفاده از دو مدل کارگزار محور[۱۰] – اصلاحات بوروکراتیک- و مدل جامعه مدنی و آموزش عمومی می داند. مان وایی[۱۱](۱۳۸۸) استراتژی مبارزه با فساد را شامل بازدارندگی، ممانعت و آموزش می داند. به زعم این ها حبیبی(۱۳۷۵) این روش ها را در چهار دسته کلی تقسیم بندی می کند (نمونه هایی از بکارگیری این راهکارها آورده شده است):

روشهایی که تقاضای شهروندان را برای فساد اداری کاهش می دهند:

اصلاح ساختار نظام اداری

کشورهای آفریقایی به عنوان مبدع اصطلاح “قواعد رهبری[۱۲]“، مجموعه قوانینی را برای مقابله با فساد وضع نمودند که مقامات عالیرتبه موظف به رعایت آن می باشند. تمرکز این قواعد بر اصلاح ساختار از طریق رهبری و بوروکراسی[۱۳] می باشد. روش های انجام کار در دستگاههای دولتی باید به طور مستمر از نظر میزان فسادپذیری مورد ارزیابی قرار گیرند. در آمریکا ازاین روش در دولت های محلی و شهرداریها زیاد استفاده می شود. در شهرداری نیویورک چندین اداره مسئولیت ارزیابی فساد[۱۴] در ادارات و واحدهای مختلف شهرداری را بر عهده دارند. مسئولین ادارت موظفند پرسشنامه[۱۵] ارزیابی فسادپذیری را که برای این منظور تهیه شده تکمیل نمایند. در این پرسشنامه جزئیات بسیار ریز در مورد روش های اجرایی رایج در اداره و همچنین نظر مدیران در مورد فسادپذیری روش های اداری فعلی مورد سوال قرار می گیرند. مسئول برگزاری ارزیابی پس از دریافت پرسشنامه ها و بررسی اولیه، برخی از ادارات را برای بررسی دقیق تر و حتی حسابرسی مالی انتخاب می کنند.

مقررات زدایی

دی سوتو[۱۶](۱۳۸۷) در مطالعه کشور پرو نشان داد که در این کشور قوانین پیچیده اداری سبب شده کارفرمایان به صورت زیرزمینی آن هم در مقیاس کوچک فعالیت کنند. سونسون[۱۷](۱۳۸۷) پس از بررسی موسسات اوگاندا دریافت که این قوانین و مقررات هستند که فرصت و زمینه دریافت رشوه از شرکت ها را برای کارمندان دولت فراهم می سازد.

در اکثر کشورها نبود شفافیت قانونی و اختیارات بالای مدیران دولتی در اعطای امتیازها و مجوزها، یکی از عوامل مهم بروز فساد بوده است. یکی از ابزارهای فساد، سوء استفاده از قوانین و مقررات است. بوروکراسی با افزایش قوانین و مقررات و پیچیده نمودن آنها سبب گسترش فساد می شود.

نشریه بانک جهانی[۱۸] در گزارشی اعلام نمود که برای مبارزه با فساد اداری بهتر است تعداد کمتری مسئول دولتی با حقوق و مزایای بهتر، فقط آن اموری را مدیریت کنند که واقعا نیازمند کنترل دولتی است و از قابلیت کنترل نیز برخوردار است. این کار از مبارزه مقطعی با فساد به صورت بسیج و جنبش های موردی موثرتر است (حبیبی، ۱۳۷۵).

خصوصی سازی

دولت های پنگوئنی[۱۹] سبب دخالت دولت در امور خصوصی، از بین رفتن زمینه رقابت، ایجاد انحصارات و فساد می شوند. از دید فوکویاما[۲۰] (۱۳۸۸) این گونه دولت ها وقتی تصمیم به انجام فعالیت هایی می گیرند که بهتر است بر عهده بخش خصوصی گذاشته شود، تاثیری به شدت منفی بر سرمایه اجتماعی برجای می گذارد. چون مردم وابسته به دولت شده اند و توانایی خودجوش برای کار کردن با یکدیگر را ندارند.

در این خصوص باید اضافه کرد که تجربه نشان داده آزادسازی اقتصادی به دو دلیل به حذف فساد نمی انجامد: اول اینکه در اقتصادهای آزاد نیز فساد مشاهده می شود و دوم اینکه بررسی تطبیقی نشان می دهد در مواردی بعد از آزادسازی اقتصادی، میزان فساد افزایش یافته است. همچنین پژوهش های انجام شده نشان می دهد که خصوصی سازی در جامعه ای که دستخوش فساد گسترده است نه تنها به کاهش فساد نمی انجامد بلکه سبب می شود تا اموال عمومی به شیوه ای فاسد در اختیار گروههای خاصی قرار گیرد (فاضلی، ۱۳۸۸). فساد مالی با سلب امنیت فعالان اقتصادی و فرار سرمایه فجایع اقتصادی را در پی خواهد داشت (قربانی و صدیق محمدی، ۱۳۸۷). مطالعه کافمن و دیگران[۲۱] (۱۹۹۸) نشان می دهد که گسترش فساد مالی گسترش قاچاق و فعالیت های زیرزمینی و نهایتا کاهش درآمدهای دولت را به دنبال خواهد داشت. لذا دولت ناچار به افزایش مالیات (افزایش فشار مالیاتی بر فعالان اقتصادی) می شود. در نتیجه آنها به دنبال راه حل هایی برای رهایی ازاین وضعیت برمی آیند که ارتشا یکی از آنهاست. گریز از پرداخت مالیات درآمدهای دولت را کاهش می دهد و متعاقبا دولت در انجام تعهدات خود مانند پرداخت حقوق کافی به کارکنان ناتوان می شود که این هم به فساد بیشتر می انجامد و همچنان این دور باطل تکرار می شود.

اقداماتی که احتمال کشف فساد اداری را افزایش می دهد:

نظارت بر ثروت، مصرف و سطح زندگی کارکنان دولت

اکثر کشورها به نظارت بر ثروت مسئولان عالیرتبه می پردازند که این خواسته مردم نیز می باشد.

ایجاد نهادهای مستقل و دائمی برای مبارزه با فساد اداری

در آمریکا در اکثر ادارات دفتر ویژه ای به نام بخش تحقیقات[۲۲] ایجاد شده که بر رفتار کارمندان نظارت دارد. همچنین در آمریکا از روش های دامگذاری[۲۳] که طی آن ماموران دولتی برای آزمودن کارمندان دولت به آنها رشوه پیشنهاد می کنند استفاده زیادی می شود. در چین از سال ۱۹۷۹ نهادهایی به نام کمیسیون های نظارت انضباطی[۲۴] جهت جلوگیری از سوء استفاده از منابع دولتی ایجاد گردید. دولت نیجریه پس از ناکامی در تشکیل اداره شکایات عامه[۲۵] و اداره بررسی اعمال فاسد[۲۶] جهت رویارویی با فساد، دو نهاد اداره رفتار اداری[۲۷] و دادگاه رفتار اداری[۲۸] تشکیل داد. هنگ کنگ در سال ۱۹۷۴ کمیسیون مستقل علیه فساد[۲۹] تاسیس کرد و هندوستان به منظور جمع آوری اطلاعات در مورد فساد اداری در سال ۱۹۶۴ کمیسیونی به نام کمیسیون مرکزی حراست[۳۰] تشکیل داد که این کمیسیون پس از بررسی موارد قابل پیگیری را به اداره مرکزی تحقیقات ارجاع می دهد (حبیبی، ۱۳۷۵).

اقداماتی که هزینه های حیثیتی و مادی مرتکبین فساد اداری را افزایش می دهند:

کهل[۳۱]، صدراعظم آلمان، با افشای انتقال بخشی از امتیازات عمومی به سود حزب دموکرات مسیحی، هزینه ترک همیشگی سیاست را پرداخت. ناکازونه[۳۲] که در دوران او ژاپن توانست با یک جهش اقتصادی به یکی از قطب های اقتصادی جهان تبدیل گردد، به دلیل تخفیف های بیمه ای که به چند شرکت بیمه ای امتیازدهنده به صنایع وابسته به وی داد نیز هزینه کنارگیری از صحنه سیاست را برای همیشه پرداخت (حاجیانی، ۱۳۸۹).

آزادی و مصونیت مطبوعات در ارائه گزارش و افشاگری فساد اداری

رکن چهارم دموکراسی نقش کلیدی در تحقیق نسبت به ادعاهای راجع به شیوع فساد و افشای فساد و اعمال فسادآلود ایفا می کنند. در رسوایی لاک هید[۳۳] ادعاهای یک نشریه محلی منجر به استعفای نخست وزیر ژاپن شد (خلف خانی، ۱۳۸۸).

تشویق کارمندان و شهروندان به ارسال اطلاعات و افشاگری

در این زمینه در برخی از کشورها قوانینی برای بخشودگی مجرمین افشاگر وجود دارد: ماده ۱۷۴ قانون جزایی لهستان آمده است که چنانچه شخص رشوه دهنده داوطلبانه پرداخت رشوه را به مسئولین گزارش دهد از تنبیه قانونی معاف خواهد بود (حبیبی، ۱۳۷۵).

جلوگیری از فساد استخدامی، پاکسازی گروهی و جمعی نظام اداری

مارکوس[۳۴] رئیس جمهور دیکتاتور فیلیپین در سال ۱۹۷۵ نزدیک به ۲۰۰۰ نفر از مسئولین و مدیران دولتی آن کشور را به اتهام فساد اداری اخراج کرد و موفق شد فساد را به میزان قابل توجهی کاهش دهد (حبیبی، ۱۳۷۵). در جریان اصلاحات موردنظر زِمین[۳۵] در چین، معاون سابق کنگره ملی چین و معاون شرکت دولتی همکاری تجاری و اقتصادی بین المللی به جرم رشوه خواری اعدام شدند (حاجیانی، ۱۳۸۹).

پژوهش های انجام شده(قربانی و صدیق محمدی، ۱۳۸۷) نشان می دهد با فرض ثابت ماندن سایر شرایط، افزایش مجازات ها باعث کاهش فساد می شود هرچند در نهایت ممکن است این مسئله به درخواست رشوه بیشتر برای انجام کارهای غیرقانونی منجر شود.

پاسخگویی در بخش عمومی

عدم پاسخگویی توسط دولتمردان یعنی افزایش مخفی کاری که سبب سوء استفاده از قدرت و کاهش حق نظارت شهروندان بر امور می شود. مدیسون[۳۶](۱۳۸۹) همواره متذکر می شد که دولتی که اطلاعات را در اختیار عموم قرار ندهد و یا ابزار دسترسی به اطلاعات را ایجاد ننماید، آغازگر موضوعی مسخره و فاجعه آمیزخواهد بود. عدم پاسخگویی ممکن است به اسارت دولت در دست گروههای خاص تعبیر شود که عکس العملهای شدید سیاسی نظیر شورش های شهری را در پی خواهد داشت. متاسفانه به اعتقاد آلسن[۳۷] (۱۳۷۵) تنها بعد از اینگونه انفجارات اجتماعی است که سیاستمداران بخاطر مصالح سیاسی دست به اصلاحات می زنند.

روش هایی که انگیزه کارمندان برای ارتکاب فساد اداری را کاهش می دهند:

احیای اخلاقی

موزه ونی[۳۸](۱۳۸۰)، رئیس جمهور اوگاندا، به مناسبت افتتاح کنفرانس رهبران آفریقایی که در خصوص فساد اداری در سال ۱۹۹۴ برگزار شد عنوان نمود که مشکل واقعی این است که در آفریقا باید برای خود نگهبانان، نگهبان گماشت و مسلما این همان چیزی است که تشکیل یک جمع فاسد را می دهد. بنابراین بدون وجود نیروهای اخلاقی در صاحبان قدرت، ریشه کنی فساد اداری بس دشوار است و متاسفانه خطرناک ترین دزدان از بین همین افراد سربر می آورند. در همین زمینه دولت کوبا در نیمه دوم دهه ۱۹۶۰ برای بهبود کارایی کارکنان دولت، طرح اخلاقی “انسان جدید کوبا” را اجرا می کرد که در آن انسان جدید کوبا از سه ضعف امتیازطلبی[۳۹]، پارتی بازی[۴۰] و فعالیت در بازار سیاه[۴۱] باید برحذر باشد (حبیبی، ۱۳۷۵).

سیاست زدایی نظام اداری

دولت نظامی سوهارتو بلافاصله پس از کسب قدرت در سال ۱۹۶۵، مداخلات سیاسی در نظام اداری را زمینه ساز فساد معرفی نموده و متعاقبا اقدام به سیاست زدایی نظام اداری نمود.

آموزش مدیران دولتی در مورد فساد اداری

در کشور انگلستان برای مدیران دولت در سطح ملی کتابچه ای با عنوان “کد ملی رفتار دولت های محلی[۴۲]” تهیه شده است. این کتابچه راهنما که در اختیار کلیه مدیران محلی قرار داده می شود به آنها در مورد ابعاد مختلف رفتار اداری از جمله انواع گوناگون فساد اداری آموزش می دهد (حبیبی، ۱۳۷۵). حیطه آموزش را می توان فراتر از این نیز تصور نمود: گروه تحقیقاتی بارنا[۴۳] از ایالت کالیفرنیا[۴۴] در زمینه راهکارهای جلوگیری از فساد، ایده وقت گذاری والدین برای آموزش ارزش های مناسب به فرزندانشان را پیشنهاد نمود (حاجیانی، ۱۳۸۹). بر اساس تئوری توسعه سازمانی لیپست[۴۵](۱۹۸۱) و دمستز[۴۶] (۱۹۸۹)، آموزش سبب ارتقای سطح فکر افراد جامعه و رشد سلامت سازمانی خواهد شد.

افزایش حقوق و مزایای کارمندان

لایندبک[۴۷](۱۳۸۷) معتقد است که کم بودن میزان فساد مالی در سوئد تا حدودی به این دلیل است که حقوق مدیران و مقامات بلندپایه ۱۲ تا ۱۵ برابر میانگین حقوق کارگران صنعتی است. روچ و دیگران[۴۸](۱۳۸۷) علیرغم مطالعه و بررسی کشورهای مختلف نتوانستند مدارک محکم و قانع کننده ای دال بر اثبات افزایش حقوق و کاهش فساد بیابند. بکر[۴۹] و استیگلر[۵۰](۱۳۸۷) معتقدند پرداخت حقوق کافی به کارکنان، تحت شرایطی خاص منجر به کارکرد بهتر و صادقانه تر خواهد شد. ثابت نبودن میزان رشوه و نبود نظارت کارآمد اجرای این روش را در مقام عمل با مشکلاتی روبرو می کنند. با این وجود بسلی[۵۱] و لارن[۵۲](۱۳۸۷) نشان دادند که هرچه تعداد کارکنان بیشتر و ابزارهای کنترل و نظارت موثرتر باشد، افزایش حقوق باعث افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش غیرمستقیم فساد خواهد شد.

به زعم این موارد، فساد همیشه منفی تلقی نمی شود. حامیان نظریه فساد کارآمد[۵۳] معتقدند در یک اقتصاد بیمار، رشوه خواری فرصت مناسبی را برای پیشبرد امور و گذر از سد قوانین دست و پاگیر و بوروکراسی اداری فراروی سازمان ها ایجاد می کند.

جغرافیای فساد(یک بررسی تطبیقی)

آنچه که به عنوان جغرافیای فساد موردبحث قرار می‌گیرد نگرشی تطبیقی به فساد اداری در کشورهای توسعه یافته و کشورهای در مسیرتوسعه با توجه به ساختارهای سیاسی، اجتماعی وفرهنگی این جوامع است.

۹ در نظامهای تک حزبی یا دیکتاتوری به دلیل محدودیت‌ آزادی بیان و مطبوعات و فقدان احزاب سیای رقیب، هزینه‌های فساد اداری به مراتب کمتر و فرصتهای ارتکاب به آن بسیار بیشتر از نظامهای چند حزبی و دموکراتیک است. احزاب سیاسی به عنوان یکی از ارکان جوامع دموکراتیک می‌توانند بر کنترل ماشین بوورکراسی کمک کنند و از این طریق دامنه فساد را محدودتر سازند احزاب درجوامع دموکرات وظایفی بر عهده دارند که از جمله عبارتند از:

نهادینه کردن زندگی سیاسی، انتخاب سیاستمداران، انسجام بخشیدن به مطالبات و خواسته‌های شهروندان، سازگار نمودن علایق ویژه با علایق عمومی و کمک به شکل‌گیری خط مشی دولت، این وظایف چنانچه به درستی انجام شود، سطح فساد اداری را درجامعه کاهش خواهد داد.

(PP.18 ـ ۲۲,۱۹۹۶,Dellaporta)

۹ نظامهایی که بر مشروعیت خود تاکید داشته و خود را حافظ ارزشهای اخلاقی و معنونی جامعه می‌دانند اخبار مربوط به فساد درون سیستمر ا به شدت سانسور نموده ونوع برخوردشان با عناصرمختلف به گونه‌ای نیست که بازتاب بیرونی داشته باشد و به‌طورعمده از شیوه‌هایی در تنبیه آنان استفاده می‌کنند که توجه مردم و مطبوعات را جلب نکنند؛ برای مثال جابه‌جایی جغرافیایی، تغییر پست و امثال این روشها؛ در حالی که نظامی که چنین شعارهایی را در استراتژی خود ندارد قطعاَ به شیوه مؤثر و متفاوت‌تری بامسأله فساد مواجه خواهد شد.

۹ میزان دولتی بودن اقتصاد یا به عبارت دیگر میزان دخالت دولت در فعالیتهای اقتصادی از جمله عواملی است که سطح فساد از جامعه‌ای به جامعه دیگر را متفاوت می‌سازد. ویتوتانزی(Vitotnzi) که یکی از صاحبنظران این موضوع است معتقد است که تجارت آزاد مطلوب در نهایت باید میزان فساد را کاهش دهد.( ۱۹۹۷,Mukherjee، ص ۱۲)

۹ فاصله طبقاتی، نحوه توزیع درآمدها، منابع تولید درآمد، نرخ مالیاتها، نرخ تورم، توان مالی دولت در تأمین کارکنان خود و… به شکل‌گیری سطوح مختلفی از فساد در جوامع مختلف منجر می‌شود.

۹ رشد تکنولوژی ارتباطی، سیستمهای مالی پیشرفته، ارتقای سطح آموزش و رفاه و بهبود مهارتهای مدیریتی و حسابداری، دلایلی هستند که سطح ونوع فساد در کشورهای توسعه یافته و در مسیر توسعه را متفاوت می‌سازند.

(PP.419 ـ ۴۳۵, ۱۹۹۵,Alam)

۹ بافت فرهنگی جوامع و مختصات حاکم بر آنها نیز بر نوع و شدت فساد اداری جوامع تأثیر مستقیم دارد. در جوامع توسعه یافته روابط رسمی‌تر وحاکمیت‌ قانون بر روابط بین افراد یا سازمانها، نقش و جایگاه دولت و مفاهیم پیشرفته زندگی اجتماعی، عرصه را بر فساد اداری تنگ‌تر می‌نماید.

تجربه کشورها

مبارزه با فساد اداری در ایران

ایران نیز نظام اداری از مشکلات فساد اداری رنج می برد. مشکلاتی چون فساد، خودمحوری، بی توجهی به قوانین و مقررات، عدم ثبات مدیریتی، اتلاف منابع، جو تزویر و نفاق و انتقادناپذیری (تلقی خصومت از نقد) همواره از دغدغه های نظام اداری ایران بوده است. مشکلات اساسی در نظام اداری ایران تاریخی است و از بدو حیات این نظام با آن همراه بوده است. این مشکلات ریشه در رفتارها، باورها و هنجارهای فرهنگی و اجتماعی دارد. با توجه به سلطه نظام های استبدادی شاهنشاهی به صورت مستمر و طولانی به عنوان نظام حاکم و القا فرهنگ هایی که به حفظ و دوام آنها کمک نماید و نهایتا نهادینه شدن این فرهنگ ها، مکان مشکلات تاریخی نظام اداری ایران را در نظام سیاسی باید جستجو کرد. در تاریخ ایران در چرخه “حکومت خودکامه-هرج و مرج-حکومت خودکامه”، هیچگاه برای قدرت غالب مشروعیتی بجز خود قدرت جاری نبوده و هیچ عامل محدودکننده ای (قانون یا عرف) نیز بر رابطه حکومت و مردم جاری نبوده است. با وجود تغییر در نظام سیاسی و اصلاحات و تغییرات انجام شده در نظام اداری، بوروکراسی دولتی هنوز از ویژگی های خاص غیرعقلانی رها نگردیده است. اصلاح مشکلات تاریخی نظام اداری با راهکارهایی که به عوارض مساله می پردازند، راه به جایی نمی برند. اصلاح این مشکلات نیاز به شناسایی ریشه های این مشکلات دارد.

البته این شناسایی از درون قدرت و از طریق سازمان های غیررسمی که خود زائیده این ریشه ها هستند نمی تواند چندان موفق باشد. یکی از مهمترین مسائل فساد اداری است که در تمام مراحل توسعه بوروکراسی وجود داشته است. اصولا نظام اداری ناقص فساد اداری را به دنبال خواهد داشت. ترنر و هیوم(۱۳۸۷) دلایل فساد اداری در کشورهای در حال توسعه را مواردی چون ماهیت دولت، پائین بودن سطح پرداخت، عوامل فرهنگی، عوامل سازمانی و عوامل خارجی می دانند. شاید کوچک سازی حجم دولت به کاهش دامنه و عمق معضل فساد در جامعه بینجامد اما مشکل اصلی در کمیت و میزان فعالیت های اقتصادی بخش دولتی نیست بلکه نحوه عملکرد و روش فعالیت های دولتی نیز بسیار حائز اهمیت است (قربانی و صدیق محمدی، ۱۳۸۷).

آیا راهکار طرح تحول نظام اداری جهت مبارزه با فساد اداری موثر است؟

اخیرا طرح تحول اداری با رویکردی موشکافانه توسط دولتمردان ارائه شده و در حال اجراست. اجرای این طرح بی شک نقش بسزایی در مبارزه با فساد خواهد داشت به شرطی که به همان گونه ای اجرا شود که در برنامه هایش آمده است. قبلا لازم است اشاره شود که این طرح، یک طرح اصلاحی است لذا شاید عنوان “تحول” برای آن مناسب نباشد. الزامات و برنامه های طرح تحول به قرار زیر است:

الف: الزامات تحول

ایجاد باور، اعتقاد و انگیزه در مدیران سطوح مختلف

آگاهی مدیران به ظرفیت‌ها، قوانین و برنامه‌های تحول

بهره‌مندی مدیران از اختیارات و منابع لازم برای اجرای برنامه

برقراری نظام مدیریت عملکرد و ایجاد سیستم تشویق و ترغیب

ب: برنامه‌ها

۱)استقرار دولت الکترونیک( موضوع ماده ‌۳۸، ‌۴۰، ‌۳۸ قانون مدیریت خدمات کشوری)

۲)عدالت استخدامی و نظام پرداخت

۳)ساماندهی نیروی انسانی

۴)تمرکز زدایی

۵)افزایش بهره‌وری و استقرار نظام جامع مدیریت عملکرد (موضوع مواد ‌۸۱، ‌۸۲ و ‌۸۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)

۶)سلامت اداری

۷)اصلاح ساختار و فرآیندها

۸)توانمندسازی و آموزش فرهنگی و تخصصی منابع انسانی

۹)تقویت مدیریت و توان کارشناسی کشور و ارتقاء روحیه خود کنترلی در کارها

۱۰)خدمات‌رسانی به مردم و تکریم ارباب رجوع

جهت دستیابی به سازمانی پایدار و به منظور جلوگیری از بروز فساد در سازمانها، پیشنهاد میگردد:

۱-آزاد سازی اقتصاد و حذف محدودیتهای گسترده غیر منطقی و زائد حاکم بر بخشهای بازرگانی،گمرکی، بانکی، نظام پولی، استقلال بانک مرکزی و لغو عوارض فراوان تحمیلی بر صنایع کشور.

۲- ساده و شفاف سازی قوانین حاکم بر سازمانهای دولتی رفع بوروکراسی زائد حاکم بر آنها و سیاست زدایی از نظام اداری.

۳- ملزم ساختن کلیه دستگاه ها و نهادهای استفاده کننده از بودجه دولتی،به شفاف ساختن فعالیتهای خود.

۴- تقویت کارایی و اثر بخشی سازمانها از طریق بهبود کنترل های داخلی برقراری مکانیزمهای معتبر شکایات برای شهروندان، تعیین سطح استاندارد خدمات قابل ارائه به شهروندان، آشناسازی شهروندان به حقوق خود.

۵-شناسایی ادارات و بخشهایی که سبب ایجاد نارضایتی و بروز فساد در جامعه بوده و در اولویت قرار دادن برنامه های ضد فساد در آنها.

۶- حذف انحصارات، تقویت بخش خصوصی و کوچک سازی دولت .

۷- تامین سطح شایسته ای از استانداردهای زندگی برای مستخدمین دولت.

۸- برقراری نظام اجتماعی کارآمد و ایجاد افق روشنی از زندگی در دوران بازنشستگی برای مستخدمین دولت.

۹-از بین بردن زمینه های بروز فقر تبعیض و فاصله های طبقاتی از طریق نظام مالیاتی کارآمد و هدفمند کردن یارانه های دولتی.

۱۰-انتشار موضوع و شرایط کلیه قراردادهای دولتی مناقصه ها و مزایده ها و ارائه آن به مراجع ذیربط و اعلام کلیه استخدام های دولتی از طریق جراید.

۱۱- حمایت از شاهدان و افشا کنندگانی که اطلاعات مربوط به رسوایی های مالی ،رشوه خواری ها و سایر مصادیق فساد را در اختیار نهاد مستقل مبارزه با فساد قرار می دهند.

۱۲- رفع نقایص قانونی و وضع قوانین لازم برای مبارزه با فساد.

۱۳- پیشرفتن به سوی دولت الکترونیک و کاهش هرچه بیشتر مراجعات حضوری شهروندان .

بحث و نتیجه گیری:

برای جلوگیری از بروز فساد باید ماهیت فساد مورد هدف قرار گیرد نه این که به مبارزه با فعالیت هایی پرداخته شود که مظهر و نمود فساد می باشند. نظر داشتن به فساد به عنوان مفهومی سیاسی و تحلیلی-مفهومی که منعکس کننده منافع متضاد و اصول اخلاقی جامعه باشد-تعریفی از فساد به دست می دهد که نظم و ترتیب کمتری داشته اما سود و فایده بیشتری را برای تجزیه و تحلیل تطبیقی و فهم تغییرات دارد (جین، ۱۳۸۶). دی تلا، گرودسکی و سونسون گستردگی فساد را با سیاست مرتبط می دانند.

با توجه به اینکه ریشه مشکلات تاریخی نظام اداری در نظام سیاسی می باشد همچنین با توجه به اینکه فساد اداری یکی از زایش های نظام اداری بیمار می باشد، لازم است راهکارهایی یافت شود که ضمن توجه به نظام اداری، اصلاح نظام سیاسی را نیز مدنظر داشته باشد. اعتباریان (۱۳۸۷) الگوی توازن قدرت را بر اساس استراتژی های تعادل قدرت برای نظام اداری پیشنهاد می کند. این استراتژی از دو راهکار کاهش فاصله قدرت و ایجاد اعمال قدرت متقابل و ابزارهایی چون مشارکت، توانمندسازی، جریان آزاد اطلاعات، شفاف سازی، کاهش تفاوت ها، آزادی بیان و کثرت گرایی سیاسی و اداری استفاده می کند.

جین (۱۳۸۶) نیز الگوی توازن قدرت را تحت عنوان اصلاح نظام سیاسی بیان می نماید و عنوان می کند که برای اصلاح نظام سیاسی آزادی انتقال اطلاعات، امکان رقابت، مشارکت شهروندان در فرایند تصمیم گیری و ایجاد مکانیسمهایی برای ممانعت از سوء استفاده از قدرت لازم است. شاید مهمترین اصلاح نظام سیاسی مربوط به کنترل فرایند تصمیم گیری رهبران سیاسی در رابطه با رفاه اقتصادی کل جامعه باشد.

در این خصوص باید هم به خود فرایند تصمیم گیری توجه داشت و هم این که تصمیم گیرندگان باید مسئول تصمیمات خود شناخته شوند. در اصلاح نظام های سیاسی باید به این نکته توجه کرد سیاستمداران فقط وقتی در جهت تامین منافع عمومی حرکت می کنند که نظام بداند چگونه منافعش را جستجو کند. در این خصوص ضرورت دارد نظام های قانونی که انگیزه تامین منافع عمومی را در سیاستمداران به وجود آورده تشکیل شود که این نظام از خودمعامله گری غیرقانونی جلوگیری به عمل خواهد آورد.

در کنار این شاید لازم باشد فرهنگ سیاسی که به قول آلموند (۱۳۸۷) همان نظام سیاسی درونی شده در ادراکات، احساسات و ارزیابی های مردم است تقویت گردد.

منابع

۱)مقاله تاثیر فرهنگ سازمانی بر فساد اداری ، علی تقوی،ماهنامه تدبیر ، سال هجدهم ، شماره ۱۸۱

۲)مقاله تفاوت تخلفات اداری و فساد اداری ، شهناز سراج ، کارشناس ارشد مدیریت امور فرهنگی

کتابخانه دانشگاه صنعتی شریف

۳)فساد اداری و شیوه‌های کنترل آن

پژوهشگر: محسن فرهادی نژاد

از سلسله مقالات دریافتی در دومین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در مردادماه ۸۰

۴)کجا دنبال ریشه های فساد بگردیم ، سجّاد وجدانیان

۵) لزوم تغییر ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری ، پژوهشگر: آیت باقری

پایان

[۱] Perception Surveys

[۲] Corruption perception index: CPI

[۳] Bribe ratio

[۴] Business international

[۵] International country risk guide

[۶] Global competitiveness report

[۷] U.S. Agency for International Development

[۸] Prevention

[۹] Enforcement

[۱۰] Principal-Agent model

[۱۱] Man wai

[۱۲] Leadership code

[۱۳] bureaucracy

[۱۴] Corruption vulnerability assessment

[۱۵] این پرسشنامه بسیار جامع بوده و در مورد نحوه تقسیم وظایف، روش های داخلی نظارت و کنترل، روش های نظارت مالی در داخل سازمان و خطر بالقوه اختلاس و ارتشا سوالات متعددی کوجود است و در انتهای پرسشنامه نیز از مدیر مربوطه خواسته شده در مورد هر سوالی که نقاط ضعفی در سازمان خود تشخیص می دهد، دلایل و توضیحات خود را ارائه نماید.

[۱۶] De Soto

[۱۷] Swenson

[۱۸] World development report

[۱۹] دولت های حجیم را به پنگوئن تشبیه می کنند که بدن آن، تصدی‌گری فعالیت‌های تولیدی و بنگاه‌داری و پاهایش اعمال سیاست‌گذاری، نظارت، هدایت و حمایت از فعالیت‌های اقتصادی و نیز تأمین کالاهای عمومی نظیر امنیت و بهداشت است. پر‌واضح است که امر سیاست‌گذاری و نظارت و سایر موارد یادشده در مدل دولت پنگوئنی، کُند و کم اثر خواهد بود، به طوری که بزرگی جسم پنگوئن نه تنها نمی‌تواند به قدرت حرکت وی کمک کند، بلکه از سرعتش به شدت خواهد کاست (ماهنامه اقتصاد ایران، ۱۳۸۶).

[۲۰] Fukuyama

[۲۱] Kaufmann, Daniel; Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobaton

[۲۲] Department of investigation

[۲۳] Sting operations

[۲۴] Discipline inspection commissions

[۲۵] Public complaints bureau

[۲۶] Corrupt practices investigation bureau

[۲۷] Code of conduct bureau

[۲۸] Code of conduct tribunal

[۲۹] Independent commission against corruption

[۳۰] Central vigilance comission

[۳۱] Kohl